农村土地承包合同违约责任研究
冯兴吾 阮祥龙
内容摘要：农村土地承包合同是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的基础。农村土地承包合同的特征表现为主体特定性、客体特殊性、期限长期性等。合同当事人必须履行一定的义务，有权依法要求侵害人承担违约责任。
关键词：土地承包合同 违约 责任
农村土地承包合同是指农村集体经济组织的成员或农村集体经济组织以外的人与其集体经济组织之间签订的承包农村土地，并交付一定收益的协议。农村土地承包合同主要包括发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；承包期限和起止日期；承包土地的用途；发包方和承包方的权利和义务；违约责任等。农村土地承包合同包括书面合同、口头合同、任务下达书，以及其他能够证明承包经营关系的事实和文件。
一、农村土地承包合同的法律特征
1、农村土地承包合同主体具有特定性
农村土地承包合同的发包人只能是农村集体经济组织，包括村内各农村集体经济组织或者村民小组、村经济组织或者村民委员会、乡（镇）农村集体经济组织等。非农村集体经济组织不能成为农村土地承包合同的发包人。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第12条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包；国家所有依法给农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。
农村土地承包合同的承包人一般是农村集体的成员，其中包括本村集体经济组织的成员，也包括其他村集体的成员，或者是本村与他村集体的成员的联合。在有些情况下，承包人也可以是非农村集体的成员。
从承包人的组成看，包括个人家庭承包、合伙承包、集体承包等。家庭承包的承包方应是本集体经济组织的成员。不宜家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，并应当签订承包合同。但是，以招标、拍卖、公开协商承包农村土地，本集体经济组织在同等条件下有优先承包权。
2、农村土地承包合同客体的特殊性
农村土地承包合同的客体是集体所有或国家所有依法由集体使用的农村土地的使用权。《农村土地承包法》第2条规定的农民集体所有和国家所有依法由农村集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地是农村土地使用权的载体。
3、农村土地承包合同的期限具有长期性
土地是一种可以永续利用的生产资料。经营者只有拥有长期稳定而有保障的土地使用权，才有增加投入、用心养护、改善地力的积极性，从而提高土地生产力。由于农村土地承包合同的客体为农村土地，而农村土地的生产、开发周期都很长，故合同的期限一般也较长。短的几年，长的十几年，甚至几十年，《农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十至五十年；林地的承包期为三十至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可延长。”
4、承包人依法取得的承包经营权受法律保护
承包人对承包的财产享有占有、使用、收益和一定范围内的处分权。《中华人民共和国民法通则》第80条第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护”。第81条第3款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、沙滩、水面的承包经营权，受法律保护。”《农村土地承包法》第4条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”
二、农村土地承包合同当事人的义务
1、发包方的义务
⑴、维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同
承包方通过家庭承包取得的土地承包经营权，是承包方依法享有的一项独立的权利，受到国家法律的保护。包括发包方在内的任何组织和个人不得侵犯承包方的土地承包经营权，不仅如此发包方还有义务维护承包方的土地承包经营权，不得非法解除、变更土地承包合同。
⑵、尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动
承包方依法享有土地承包经营权，有权依法自主组织生产经营活动，不受其他组织和个人的干涉。这是实行家庭承包制的一个重要内容，克服了过去“吃大锅饭”、“大集体”的弊端，极大地调动了广大农民的生产积极性。因此，发包方有义务尊重承包方的生产经营自主权，承包方依法开展正常的生产、经营活动，发包方不得干涉。
⑶、依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务
集体经济组织或村民委员会具有一定的经济实力，而且，作为发包方有权依照法律规定和承包合同规定向承包方收取承包费。与此相对应，发包方也有义务依照承包合同的规定，为承包方提供生产、技术、信息等服务。如向承包方提供机械耕作、排灌、植保、良种、生产资料供应、农产品运销等方面的服务。根据各地的实际情况和服务内容的差别，发包方也可以收取适当的费用，这样做既为承包方提供了服务，又壮大了集体经济实力。
⑷、执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设
土地利用总体规划是土地利用的基本依据，发包方在发包土地、依法调整承包地的过程中，必须认真执行县、乡（镇）土地利用总体规划，不得违反规划占用耕地或者开发利用其他土地资源。作为农业基础设施的乡村机耕道路、机井和灌溉排水等工程建设，通常涉及本集体经济组织全体成员的共同利用，而且依靠个别承包户的力量又很难完成，必须由发包方统一组织进行。
⑸、法律、行政法规规定的其他义务
例如《农村土地承包法》第63条的规定，发包方在承包过程中不得违反规定预留机动地或者增加机动地的面积，预留的机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。又如，按照《农民承担费用和劳务管理条例》的有关规定，“三提五统”的收取和管理，应当接受本集体经济组织成员的监督；不得通过承包合同向承包方收取法律、法规规定以外的费用等。
2、承包方的义务
⑴、维护土地的农业用途，不得用于非农建设
我国是一个土地资源匮乏的国家，人多地少是我们的基本国情，必须十分珍惜和合理利用土地。为此，国家建立了严格的耕地和基本农田保护制度，严格控制农用地转为非农用地，对耕地实行特种保护，以确保国家的粮食安全。承包地是用于农业的土地，承包方必须维持承包地的农业用途，不得擅自将承包地用于非农业建设。
⑵、依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害
该项义务要求承包方在承包经营的过程中，应当保护承包地的土地生态及其环境的良好性能和质量。在利用土地、提高土地生产能力的同时，注意采取相应的措施，保护土地的质量和生态环境，防止水土流失和盐渍化等，保护和提高地力。
⑶、法律、行政法规规定的其他义务
按照《土地承包法》第17条第3项的规定，法律、行政法规可以规定承包方承担其他义务。地方性法规、规章及其他规范性文件无权给承包方设定新的义务。
三、农村土地承包合同的违约责任
1、发包方的主要违约形式及责任
⑴、干涉承包方依法享有的生产经营自主权
承包方依照《农村土地承包法》第16条第1项的规定，依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，这就是承包方的生产经营自主权的基本内容。目前，在一些地方，不尊重农民生产经营自主权的问题还比较突出。有的发包方为了完成上级布置的任务，建样板田、示范基地等，不顾承包农民的意愿，强迫他们种植某种作物；有的发包方为了发展农业产业化、实行规模经营等，强迫承包方统一耕种某种作物；有的发包方假借统一管理等名目，强迫承包方购买指定或代销的种子等农业生产资料。承包方如不同意，有的发包方即采取不正当手段强制推行，甚至砍毁承包方已经耕种的作物。当承包方按照发包方的强制要求耕种，产品出现卖难、减产等问题时，发包方又不予解决或者无力解决，给承包方造成损失。农民意见很大，有的还造成了社会问题。因此，本文特别强调，发包方要尊重承包方的生产经营自主权，在推行农业产业化、规模经营的过程中，要充分尊重农民的意愿，让农民真正看到实惠，决不能非法干涉承包方依法享有的生产经营自主权。对上述违约行为，发包方应当承担停止侵害、恢复原状、排除妨害、赔偿损失的民事责任。
⑵、发包方非法变更、解除合同
承包合同依法成立后即具有法律效力，双方当事人必须认真履行，任何一方均不得擅自变更、解除合同。根据《农村土地承包法》第26条和第27条的规定，家庭承包的，在承包期内，非发生法律规定的事由，并经过法定程序，发包方不得收回和调整承包地，这是该法赋予农民长期而有保障的土地使用权的核心内容。同时发包方不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。当前，有的乡村干部不注意尊重农民的生产经营自主权，习惯用计划经济的思想和行政干预的手段指导农业生产，强制收回承包地。农民如不接受，发包方便通过不正当手段操纵村民会议或者村民代表会议，达到少数服从多数产生有关决议，强迫农民违背自己的真实意愿，放弃或者变更其土地承包经营权。此外，发包方不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，也不得将承包地收回抵顶欠款。有上述行为之一的，根据《农村土地承包法》第54条的规定，发包方应承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。
⑶、强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权
土地承包经营权的流转，是在坚持以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度的条件下，以市场的方式配置农用地资源，促进农村富余劳动力转移，提高农业生产效率的一个好办法。但是，土地承包经营权的流转必须是在尊重农民的意愿的基础上，由承包方自愿进行。《农村土地承包法》第10条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。承包方在进行土地承包经营权的流转时，除以转让方式流转须经发包方同意外，其他流转的方式，发包方一律无权干涉。但是，目前在一些地方的农业结构调整和产业化发展过程中，发包方以结构调整和发展农业产业化为借口，以各种手段强迫承包方将承包地进行流转，集中土地搞所谓“规模经营”和“产业化”。这些行为都是严重地侵害了承包方的土地承包经营权的违法行为。
男女平等，是宪法的原则。《农村土地承包法》第6条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。”第30条又对妇女结婚、离婚、丧偶时处理承包地问题的原则作了规定。但是，实践中，剥夺、侵害妇女土地承包经营权的行为也经常发生，其表现形式很多，有的是妇女出嫁时，不论何种情况一律收回其承包地，有的是在承包时不能做到男女平等，有的是非法剥夺妇女的继承权等。
对上述侵权行为，根据《农村土地承包法》第54条的规定，发包方应承担停止侵害、恢复原状、排除妨害、赔偿损失等民事责任。
临夏回族自治州人民政府秘书处关于印发县（市）级政府耕地保护责任目标考核办法的通知
甘肃省临夏回族自治州人民政府秘书处
临州府秘〔2006〕107号
临夏回族自治州人民政府秘书处关于印发县（市）级政府耕地保护责任目标考核办法的通知
各县（市）人民政府，州政府有关部门：
《县（市）级政府耕地保护责任目标考核办法》已经州政府研究同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。
二○○六年九月二十日
县（市）级政府耕地保护责任目标考核办法
为全面贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的精神，进一步落实基本国策，确保耕地数量不减少，质量不下降，根据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》和《甘肃省人民政府办公厅关于印发市级政府耕地保护责任目标考核办法的通知》的规定和要求，结合我州实际，制定本办法。
一、各县（市）政府对《全州土地利用总体规划》（以下简称《规划》）确定的本行政区域的耕地保有量和基本农田保护面积负责，县（市）长为第一责任人。
二、根据省政府与州政府年度目标责任书指标及《规划》确定的相关指标和生态退耕、自然灾害等实际情况，由州国土资源局对各县（市）耕地保有量和基本农田保护面积提出考核指标建议，报经州政府同意后纳入州县（市）政府年度目标责任书，作为县（市）政府耕地保护责任目标。
三、考核原则和考核标准
耕地保护责任考核遵循客观、公开、公正的原则，由州政府统一组织，州国土资源局会同州监察局、州农业局、州林业局、州统计局等部门具体实施。从2006年起，每五年一个考核期，在考核期内州政府对各县（市）每年考核一次。考核标准是：
（一）县（市）行政区域内的耕地保有量不得低于州政府下达的耕地保有量考核指标。
（二）县（市）行政区域内的基本农田面积不得低于州政府下达的基本农田保护面积考核指标。
（三）各县（市）必须建立城镇村分批次用地补充耕地项目区规划，补充耕地在项目区内完成。县（市）行政区域内的各类非农建设依法占用耕地和基本农田的，补充的耕地和基本农田面积与质量不得低于用地面积与质量。
（四）加强基本农田保护力度。建立健全县、乡（镇）、村保护组织，保护责任落实到农户、地块；完善县、乡（镇）、村基本农田保护档案；严格落实基本农田“七有”标准和“五不准”规定；在主要公路沿线和集中连片保护区规范设置基本农田保护标志（包括：基本农田位置、面积、地类、四至、责任人、“五不准”规定）。
（五）县（市）政府严格实施土地利用总体规划和年度用地计划，依法规范用地行为，大力支持国土资源部门依法、按程序办理土地征收审核审批手续。县（市）辖区内当年发现的违法占用土地案件查处率达到95%以上，违法占用基本农田案件查处率达到100%。
同时符合上述五项要求的，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格。
四、考核办法和考核程序
成立州耕地保护责任目标考核领导小组，州政府分管领导为组长，州国土资源局、州农业局、州林业局、州监察局、州审计局、州统计局等部门为成员单位。办公室设在州国土资源局。考核采取自查、抽查与核查相结合的办法。考核程序是：
（一）各县（市）政府要按照本办法的规定，每年组织自查，并于当年11月10日前向州政府报告耕地保护责任目标的履行情况。
（二）根据州考核领导小组的安排，州国土资源局会同州农业局等部门，每年11月中旬对各县（市）耕地保护责任目标履行情况进行年度考核，考核结果报州政府。
（三）在耕地保护责任目标考核年，州政府组织州国土资源局、州农业局、州监察局、州审计局、州统计局等部门，对各县（市）耕地保护责任目标履行情况进行全面考核。
五、全州年度土地利用变更调查确认的各县（市）耕地面积、生态退耕面积、基本农田面积以及分等定级的数据，将作为考核参照依据。
各县（市）人民政府要将基本农田保护落实到具体的责任人。要按照国家统一的规范，加强对耕地及基本农田的动态监测，在考核中向考核组提交耕地、基本农田面积和等级情况的监测调查资料，并对数据的真实性负责。
接受省国土资源厅、省农牧厅采用抽样和利用国家卫星遥感监测数据等方法和手段对耕地、基本农田面积和等级情况进行的核查或抽查。
六、考核结果的处理
州政府对各县（市）耕地保护责任目标考核结果进行通报。对认真履行责任目标且成绩突出的县（市）给予表彰奖励，并在争取中央和省级投资土地开发整理项目时予以倾斜；对考核认定为不合格的县（市）责令整改，限期补充数量、质量相当的耕地和补划数量、质量相当的基本农田，整改期间暂停该县（市）农用地转用和征地审批。
耕地保护责任目标考核结果，列为县（市）政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。对考核确定为不合格的县（市），由州监察局、州国土资源局对其审批用地情况进行全面检查，按程序依纪依法处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。
各县（市）政府要强化耕地保护责任，加大宣传教育和执法力度，严格执行耕地保护各项规定，特别是要坚决制止非农建设违法占用基本农田。要加强组织协调，积极探索责权利相结合的基本农田保护社会监督和鼓励机制，夯实基本农田保护基础性工作。要通过基本农田建设、土地开发整理和标准农田建设等工作，增加耕地面积，提高耕地质量，以保护促发展。
各县（市）政府应根据本办法，结合本行政区域实际情况，制定乡（镇）人民政府保护责任目标考核办法，不断完善耕地保护责任，使最严格的耕地保护制度落到实处。
