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公民距国家赔偿究竟有多远

王锋

　 自然法学派的代表人物洛克曾经提出法治的核心是保护个人自由权利。他认为对个人自由权利最大危害是政治权力的滥用，因此政治权力必须受到法律的约束。这种权力制约思想仍很深地影响着我们今天的立法活动。至今已实施五年的《中华人民共和国国家赔偿法》，对于公民基本权利的保障，对于国家行政权力、司法权力的合法运用和监督制衡都起到了不可忽视的作用。它的里程碑意义正在于赋予了公民向国家追究责任的权利，同时对国家权力的行使起到了警策作用。如果说宪法奠定了公民权利和国家权力的基本分野，那么国家赔偿法则使宪法保护权利、限制权力的原则不仅仅具有价值宣示的意义，在操作层面也更具现实性，弥补了宪法在权利救济上的不足。然则这种良好的立法意愿，并不能掩盖今天国家赔偿法在实践中的种种缺憾不足。

　 近日两则消息引起了记者对国家赔偿的再次关注：一是海南省高级人民法院日前连判三宗国家赔偿案，七位因错误逮捕而请求赔偿的公民，将分别从海口市人民检察院、海南省人民检察院海南分院、海南洋浦经济开发区检察院获得经济赔偿近十七万元。二是内蒙古财政部门一项叫国家赔偿金的专用基金，数额高达几百万元，自设立六年来备受冷落，仅有一家单位申请。

　 这两则消息充分展示了国家赔偿法立法及操作层面的不足。从国家赔偿的申请者角度看，适用于国家赔偿的案件应该不胜枚举。然媒体却把“天涯海角”的七人获得国家赔偿作为新闻来加以炒作，足见公民要求国家承担责任是何等不易，数量又何其少哉。这中间既有公民与国家的力量悬殊，一个赤手空拳，形单影只，人微言也轻；一个拥有强大的国家机器，喜欢说一不二，做惯了“老大”。更有执法者的官贵民贱观念作祟，权力欲膨胀，民权观念缺乏，人治思想严重，认为这种“捉放曹”游戏没啥了不起，把人放了就是对你当事人的最大恩惠了，你反咬一口，索要赔偿几乎等于犯上作乱。更有执法者这点耐心也没有，动辄就扔出杀手锏：不老实，找个茬把你再关进去！这句话吓倒了一批“热爱自由”的人。另外国家赔偿法的不科学之处，增加了索取国家赔偿的技术难度，这部法律虽然有不错的立法初衷，但某些条款与现实的距离相差较远，操作难度大。在条文与现实脱节的情况下，公民实现正义，从国家口中分一杯羹，实现权利侵害的国家赔偿谈何容易！国家赔偿法的不足之处，专家将有专门论述。

　 从赔偿义务机关来讲也面临“实际困难”。答应赔，钱从何而出？申请国家赔偿基金？这钱不好花，只要用这钱，就得向上级部门申报，就得暴露出自己的过错，还要被追究当事人和部门领导责任，影响政绩和仕途升迁。“忍痛割爱”，用小金库私了，心下毕竟难忍，更易暴露“私房钱”。据内蒙古自治区高院赔偿委员会统计，仅1999年全区法院直接受理国家赔偿案件32件涉及赔偿金额22万元，经自治区人民法院赔偿委员会受理的赔偿案件44件，决定赔偿的有27件，涉及金额25万元以上；此外全区法院一审行政诉讼案件1100案件，其中很大一部分都附带行政赔偿。国家赔偿数额显然不在少数，然自内蒙古财政部门国家赔偿专用基金设立六年来，只有公安厅2000年6月提出过申请。其他的国家赔偿金是如何支付的，可想而知。

　 对于国家赔偿法实施中的问题不容忽视，尤其是它与现行的错案追究制度的冲突。更有人担心，国家实施赔偿之后，有些相关办案人员会因此受到错案追究制度的惩戒，为避免个人受到惩戒，办案人员极有可能采取手段规避国家赔偿法，使该赔的得不到赔偿，谬误得不到纠正。凡此种种，都不利于权利时代公民合法利益的保障，并亟待解决。实践证明普通公民距国家赔偿的距离仍是遥远，路途坎坷亦艰。同志尚须努力！

培育优良银行文化,促进规章制度建设—谈谈银行文化建设与规章制度建设的关系

张在祯


一、银行文化建设与银行规章制度建设关系问题

　　（一）广义的银行文化包括银行规章制度。“文化”的定义已有上百种之多。就广义而言，文化是指人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。凡是人类活动所创造的一切，包括物质的、经济的、政治的、制度的等等都属文化的范畴，是同自然物相对应而言的。从这种意义上讲，制度也是文化的一种，文化包括了制度。而每个群体或者社会都有自己的文化。每个文化都包括更小的亚文化，如企业在生产经营活动中形成的价值观念与行为规范的总和就构成了企业文化。企业的规章制度当然也是企业文化的组成部分。商业银行（以下简称“银行”）作为企业的一种，其规章制度也属于银行文化的组成部分。本文在认同这种观点的同时，更多的则是从银行文化与银行规章制度并列的角度开展讨论的。
　　（二）狭义的银行文化并列银行规章制度。我们经常在另一种意义上使用“文化”的概念，如“国家的政治、经济、文化、社会生活”，“培育先进企业文化，建立健全企业规章制度”等等，这是从制度与文化平等、对等或并列的角度，把制度与文化作为两个不同的管理层次和两种不同的管理方式来讨论的。从这种意义上讲，银行的文化管理不同于规章制度管理。规章制度更多地强调外在监督与控制，是银行倡导的“文化底限”，即员工必须做到的最起码要求；而银行文化更多地强调价值观、理想信念和道德的力量，强调内在的自觉与自律，是“制度之上的道德规范”。规章制度主要是抑制人性恶的一面，银行文化主要是引导人性善的一面。银行文化管理带有更多“柔性”引导，而规章制度更多的是“硬性”规定。因此，银行文化与规章制度既有联系又有区别。
　　（三）银行文化与规章制度建设关系问题。在企业管理中，我们对“文化与制度关系”的认识经常陷入一种误区：或把二者对立起来，或把二者混为一谈，难以把握二者在企业管理中的地位与作用。如果只注重柔性的企业文化建设，不重视规章制度建设，可想而知，规章制度又怎能得以执行？反之，只是硬性地推行规章制度，效果也不尽人意。在从事银行规章制度建设工作中，笔者经常反思：为什么银行规章制度建设这项基础而重要的工作开展起来是如此吃力？为什么有些违规行为屡查屡犯、屡禁不止、十案十违规？答案是，在推行“制度治行”的同时，也应倡导“文化兴行”；银行要做到有章可依、有章必依、执章必严、违章必究，就必须高度认识并充分发挥优良文化对规章制度建设的促进作用。

二、优良银行文化对规章制度建设具有促进作用

　　（一）优良银行文化促进规章制度的制定。没有优良的银行文化，就不可能制定出优良的规章制度。一部好的规章制度必然蕴涵着优良的文化理念。光大银行董事长唐双宁曾形象地比喻银行的“业务是叶、管理是枝、体制是干、文化是根、外部环境是土壤。”可见，规章制度作为管理工具属于“枝干”的范畴，“银行文化是银行规章制度之根”。文化理念是制定规章制度的指导思想，规章制度要反映文化理念的要求。银行规章制度的制定，一般涉及总行多个有关职能部门，还需要分支机构及全体员工的热情参与。如果有了“银行规章制度是全体员工集体智慧结晶”的文化理念，负责组织起草的部门就会广泛征求并尽可能采纳其他职能部门、分支机构及全行员工提出的的宝贵意见和建议，广大员工也会踊跃参与全行的规章制度建设工作，形成良性循环。总行部门之间如果没有“分工负责、相互配合”的优良银行文化，就难免发生对某项事情“好管的，都争着去管”、“难度大的，谁都不去管”、“有的规章制度已经重复”而“该有的规章制度还仍然缺失”等现象。分支行的营销经理在办理业务时，发现分行或总行没有相关规章制度，如何处理？难道就不做这项业务了吗？笔者认为，如果法律、法规和监管规章没有明确限制，就完全可以做！边做边总结经验，同时积极主动与分行、总行相关部室沟通，并建议总行尽快制定相关业务管理办法。当然，这是以“和谐奋进”的优良文化理念作为支撑的。否则，很简单：“还没有规章制度，不能做！”
　　（二）优良银行文化促进规章制度的执行。没有“令行禁止”的优良文化理念，再好的规章制度也难以施行。有个小故事，可以说明。印第安原始部落一位叫纳瓦霍的学生，第一次走进都市豪华火车站时，看见墙上贴着醒目标语“请勿随地吐痰”，但低下头时却看到地上仍然有许多痰迹。后在奥克兰市热情接待他的恩赛德太太家，看见到处干干净净，心想她家里一定贴满了“请勿随地吐痰”标语，四处寻找，一张标语也没找到。可见，规章制度就像标语，只是一种生硬约束，那些没有遵章守纪的文化修养、不从心底里像爱家一样热爱公共卫生的人，照样我行我素。大量事实证明，一家银行失败或发生案件，往往不是由于缺乏规章制度，而是缺乏“有章必依、执章必严”的优良文化。资料显示，从2006年6月到2008年1月，法兴银行的11种风险控制系统，针对科维尔的各种交易自动发出了75次警报；某银行双鸭山市分行四马路支行案发前，上级分行曾对该支行进行过54次各种检查，但在历次检查中均未发现已经存在的问题；某银行广东南海九江支行营业部员工涉嫌挪用980 万元备用箱现金一案，作案时间长达近4 年之久，其上级行对该支行先后进行过35 次库款检查，都没有发现其中的问题；此等案例，不胜枚举。再好的技术、再完美的规章制度，在实际操作层面，也无法取代人自身的文化素质和责任心。
　　（三）优良银行文化促进规章制度的完善。没有优良的银行文化，规章制度难以得到有效维护与持续完善。规章制度永远是落后于实践的。法国思想家卢梭曾言“为人类制定法律，简直是需要神明。”因此，再详尽、周到、严密的规章制度，也不可能囊括银行经营、管理、服务的所有要求。倘若有人要钻规章制度的空子，那是防不胜防的。但是，优良文化像是“无声的命令”，从灵魂的深处发出呼唤，引导人们在一定时间、地点、情况下，必须做出或不做出某种行为，形成了无形的、非正式的和许多不成文的行为规则，对人们的行为起着约束作用，如同“判例法”确定的原则可以弥补“成文法”具体规定的不足一样，直接弥补了规章制度的不足；另外，规章制度发布之后，除了由起草部门或相应的主管部门持续进行检查监督、应用解释、组织修改、定期清理、汇编编纂等动态维护工作外，分支机构及其全体员工可以结合实际经营管理情况中出现的经验与教训，对规章制度中存在的问题，积极主动地向有关部门提出修改、补充、废止等完善规章制度的合理化建议，就显得至关重要。

三、规章制度建设对优良文化建设具有保障作用

　　（一）规章制度以具体规定落实优良文化。“和”是中国文化传统的基本精神，也是优良文化的一项重要准则。但是，人的本性难免有感情用事的毛病，优良文化还须靠规章制度来具体落实，而不能以信任代替管理、以习惯代替制度、以情面代替纪律。在这方面监管规章对内部控制的要求，与有些传统的文化理念也存有“冲突”。古人云“小智治事，大智治人，睿智立法”。实际上企业制定规章制度就是“企业立法”。亚里士多德在讲到法治胜于人治时指出“法律恰正是全没有感情的。”著名的分粥故事，可以说明制度是何等重要：有七个人曾住在一起，每天分一桶粥。每天的粥都是不够的。开始，他们抓阄决定谁来分粥，每天轮一个。每周下来，他们只有自己分粥的那一天是饱的。后来，他们推选出一个道德高尚的人分粥。大家都挖空心思去讨好他，搞得整个小团体乌烟瘴气。然后，大家组成三人分粥委员会及四人评选委员会，待相互攻击扯皮下来，粥都全凉了。最后，采取轮流分粥的方法，分粥的人要等其他人都挑完后才拿剩下的最后一碗，为了不让自己吃到最少的，每人都尽量分得平均，结果大家快乐和气。可见，如何制定科学的规章制度是个关键问题。更何况银行业素有“铁账本、铁算盘、铁规章”的“三铁”之称。正如总设计师邓小平所认为的，制度的问题很重要，“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”所以，银行应从规章制度建设入手，通过制定科学适用的规章制度，使优良的银行文化理念真正“落到实处”，从而对员工行为产生指引、预测、评价作用。例如，谁都知道“服务质量是企业的生命”是优良文化理念，如何落实呢？据悉，麦当劳的作业手册有560页，其中仅对如何烤牛肉饼一项就有20多页。
　　（二）规章制度以奖励措施倡导优良文化。一般说来，企业文化更多的表现为倡导性的理念口号，就内容而言与企业道德相关，其要求往往比规章制度要求高。作为金融企业的银行文化理念要求应比一般企业高。我们银行员工的行为规范或职业道德标准应比一般企业员工高。笔者以为，可以参照医务人员的职业道德标准。为什么呢？试想：医生的责任有多重？病人把生命托付给他；银行人的责任有多重？客户把财富托付给您！至于规章制度的内容，则是对优良文化中必须落实的最低要求，属于基本标准。当然超过了标准则不限制，如同要求八时上班七时早到。由于个人的价值取向的差异性、对组织目标认同的差异性，要想使个体与群体之间达成协调一致，光靠优良文化引导是不行的。所以，比较规范的规章制度对超过一般标准的优良行为就设定了奖励措施，倡导、鼓励员工实践优良文化要求。例如，负有组织制定某项规章制度职责以外的营销或管理人员，如提出具有可操作性的规章制度制定议案的；对规章制度征求意见稿经常提出修改建议并被采纳的；对规章制度中存在的问题，经常向总行提出修改、完善等合理化建议并被采纳的，理应受奖。这是在规章制度规定的考核指标以外，为全行甚至是行业发展奉献个人宝贵经验。本质上，规章制度的主要功能之一就是传承经验。佛教宗师星云有言，将自己的技术、才能、经验传授给人，实在是功德无量。
　　（三）规章制度以处分措施捍卫优良文化。对企业而言，规章制度不是万能的；然而，没有规章制度又是万万不能的。伟大的哲学家罗素有一句名言：“人们之所以有道德，是因为他们受到的诱惑太少。”《没有借口》也指出，不管你有多么优秀，训练方法如何先进，都得有严厉的规章制度加以保证。在商场的残酷竞争中，没有切实有效的规章制度、纪律和规定，以及员工们配合遵守，就无异于自杀，这是任何一个公司不可动摇的铁律。因为必要的规章制度，可以遏制与优良企业文化相悖的不良行为，消除影响优良企业文化形成的各种消极因素。企业文化与规章制度的重要区别之一就是规章制度除了规定奖励措施外，还规定纪律处分措施，以捍卫优良文化。否则，就如美国政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳所揭示的“破窗效应”：“如果有人打坏了一栋建筑物上的一块玻璃，又没有及时修复，别人就可能受到某种暗示性的纵容，去打碎更多的玻璃。久而久之，这些窗户就会给人造成一种无序的感觉，在这种麻木不仁的氛围中，犯罪就会滋生蔓延。小破坏带来大灾难。所以，比较规范的规章制度或制度体系都规定或包含了纪律处分措施。
　　总而言之，有企业的地方就有企业文化，至于有什么样的文化，则另当别论。而银行的行业特点要求我们必须培育优良的银行文化。企业管理中出现的问题多种多样，而“规章制度执行难”则是大多数企事业单位面临的难题。我们国家缺少执法和守法的传统，法制观念与人们的文化素质有关。大力培育优良的银行文化，有利于促进银行规章制度建设。需要强调的是，无论是银行文化建设还是规章制度建设，依法合规非常重要，也是两者共同的核心要求。其实，遵守银行规章制度，就类似遵守交通法规，别把违章不当回事，发生交通事故，悔之晚矣。依法合规不仅是对银行经营管理的基本要求，更是对广大员工合法权益的一种强制性保护。


【作者简介】张在祯，男，1962年生于山东省青州市。华东政法学院（现为华东政法大学）1988届法学学士、1993届法学硕士。中共党员，高级经济师，企业法律顾问，公司律师，中国国际经济贸易仲裁委员会金融专业委员会仲裁员，上海银行总行合规部副总经理。业务专长：担保业务、信贷合同、存款业务、银行法务、金融立法和商业银行规章制度建设。


上海银行合规部 张在祯