论中国法制现代化进程中的法律移植
高 军
(江苏技术师范学院社科系 常州 213001 )
摘要：法律移植是实现我国法制现代化的一条重要途径。文章重点就我国法制现代化进程中法律移植的必要性、可能性及法律移植中应注意的几个问题进行了论述。
关键词：法律移植、法律文化、法制现代化
“依法治国，建设社会主义法治国家”是新世纪我国的治国方略和宪政目标。但对于“法治”的理解，古往今来中外历史上存在着多种不同的解释。在众多的解释中，古希腊哲人亚里斯多德对法治的诠释突出了法治的精髓并经历了时间的考验，亚氏认为，所谓的法治应当包含两层含义，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。（1）在亚氏的上述定义中，“良法之治”是法治的基础。我国要实现法治的目标，前提是必须实现“良法之治”，换言之即实现法制的现代化。为实现法制现代化的任务，除了充分利用本土资源主动立法外，大力移植西方先进的法律制度、法律文化是另外一条重要的途径。
一、法律移植的必要性
1．中国传统法律文化中缺少现代化成分，为实现现代化、必须进行法律移植。根据学者的论证，与西方“私法文化”不同的是，中国传统法律文化体现出“公法文化”的特征（2）。受“公法文化”的影响，我国是个具有悠久人治传统的国家，历史上没有多少现成的符合现代法治的资源可供继承，本土资源中反法治的成分是主要的。传统法律文化反法治成分主要表现在，一方面中国古代历代统治者奉行“重农抑商”的政策，中国国内从未形成统一的市场，商品经济极不发达，反映市场经济运行一般规律的法律文化从未产生。另一方面，在封建极权统治下，人们恪守严格的等级观念，法律仅仅成为统治者手中推行礼教和驭民的工具，难以形成和提供市场经济及法治建设所要求的民主、自由、平等、人权、私权神圣、权力制衡等现代法治观念。在大力进行社会主义市场经济与法治建设的今天，在传统法律文化不能提供有效本土资源的情况下，适时地移植西方法律文化比大规模地制定法律更能提高效益，减少不必要的成本开支，美国比较法学家埃尔曼认为，“法律制度自一种文化向另一种文化移植是常有的情况，当改革是由物质或观念的需要以及本土文化对新的形势不能提供有效对策或仅能提供不充分之手段的时候，这种移花接木就可以取得完全或部分的成功。”（3）
2．从社会的发展的角度来考察，一个社会要取得发展，必须对外开放以及吸纳不同的文化，诚如学者所言：“人类的历史证明，一个社会集团，其文化的进步往往取决它是否有机会吸取邻近社会集团的经验。一个社会集团所有的种种发现可以传给其他社会集团；彼此之间的交流愈多样化，相互学习的机会也就愈多。大体上，文化最原始的部落也就是那此长期与世隔绝的部落，因而，它们不能从邻近部落所取得的文化成就中获得好处。”（4）日本法学家穗积陈重亦曾说过：“一国文化乃数千年来继承他国之宗教、文学、技艺及其他文物制度而成一复合现象者也。至于不与他国他民族之文化相接触，惟由其固有原素，而能达至高级之文化者，在今日实为罕有之事也。”（5）对中国来说，近现代历史上吃够了“闭关锁国”盲目排外的亏，因此，在发展的问题上，必须持开放的心态，将中国的发展放到国际大环境的背景中，充分吸收先进国家的一切有益的经验。
3．当代法治发展的国际化趋势，决定了法律移植的必要性。在当代，全球日益被联合成了一个有机的整体，随着资本、商品、劳务等经济要素的跨国转移，各国在经济交往中的矛盾日益增多。因为当今世界市场机制是统合世界的最重要机制，尽管在不同的社会制度下市场经济会有一些不同的特点，但它运行的基本规律和资源配置的原则都是相同的，这就决定了有产生共同解决这些纠纷法律的可能。此外，全球性的生态、政治问题也日益突出，这些矛盾同样也需要共同的法律来解决。因此，缔结或加入国际公约、条约、尊重和遵守国际惯例成为处理国与国之间各种纠纷的重要方式，国际公约、条约、惯例已逐渐成为处理国与国之间各种纠纷的重要手段，国际公约、条约、惯例已逐渐成为各国主要法律渊源之一，法律文化无国界将成为一股不可逆转的时代潮流。这种法律国际化的潮流是“世界各国在基于本国现实社会条件发展要求的基础上为适应国际交往合作需要而作出的自主理性的选择。”（6）我国作为一个发展中的大国，改革开放是我国的基本国策，为更好地融入世界政治、经济体系中，不能抗拒法治发展国际化的趋势。
4．法律移植自身具有的优势决定了法律移植的必要性。首先，与来自实践中的立法相比，法律移植的试验成本低、周期短、见效快，具有明显的优势。其次，适时地移植相关的法律，有助于及时调整改革发展带来的新的社会关系，防止改革中法制的滞后。再次，法律移植能最大程度地参考国际惯例和各国普遍做法，避免了国际间不必要的个性差异而人为地增加交易成本。因为法律移植自身所具有的上述优势，决定了我们在我国法制现代化进程中必须大力移植西方发达国家的法律，尤其是这些发达国家制度中反映市场经济和社会发展共同规律和时代精神的法律概念和法律原则。那种把自己封闭起来，弃西方发达国家几百年乃至上千年积累的法制文明于不顾，一切从头做起，或故意另起炉灶以追求所谓的“中国特色”的做法，只能使我们在发达国家后面爬行，拉大与发达国家的差距，延缓我国法制现代化的进程，以至丧失法制现代化的机会。
二、法律移植的可能性
1．法律的相对独立性决定了它的可移植性。法律作为社会意识和上层建设的主要组成部分，它的产生取决于社会的经济基础，在承认经济基础决定作为上层建筑的法律的前提下，必须承认法律的相对独立性。法律的这种相对独立性，是社会意识相对独立性的体现，这就使得不同历史时期、不同国家、不同形式的法律制度之间存在借鉴、对比、吸收可能。
2．从法制史的角度考察，存在大量法律移植成功的范例。在法制史上，法律移植并非什么非鲜的事物，据学者研究，法律移植远在公元前17世纪前后，《汉谟拉比法典》以及《出埃及记》这些人类古老的典籍中似乎就已经出现。（7）此后，法律移植活动从未停止过，文艺复兴时期，欧洲出现了大规模移植罗马法的运动。《法国民法典》颁布后，十九世纪的欧洲大陆纷纷效仿《法国民法典》掀起了民法典化的潮流。直到现代，大陆法系与英美法系仍在相互比较、借鉴中取长补短。（8）对中国来说，近代中国迫于外来压力，在作为晚清“新政”措施之一的“修订新律”中，亦对大陆法系制度进行了移植，结果就是《大清民律草案》的诞生。《大清民律草案》虽未及实施清王朝即被推翻，但《大清民律草案》作为中西法律文化相结合的产物，打破了几千年的中华法系旧传统，使民事法律取得了独立的地位并成为主要的法律渊源。（9）
三、法律移植过程中应注意的几个问题。
1．必须有选择地移植。事实上，作为我国法律移植的主要对象的西方法律文化并非都是精华。从历史上看，西方社会曾经历过中世纪封建法与宗教法专制的暴虐，从现实来看，今天西方的实然法中仍然包含着许多被社会和时代所淘汰的因素。因此，在进行法律移植时，必须剔除西方法律文化中的糟粕，有鉴别、有选择地移植西方法律文化中的精华部分，“万不能将他社会之思想全部移植，最少亦要从本社会遗传共业上为自然的浚发与合理的箴砭洗炼。”（10）
有选择地移植还要求在进行法律移植时必须结合中国的具体国情。不结合国情而进行法律移植最终失败的例子在历史上也是不绝于书的。例如近代日本最初移植的是《法国民法典》，但《法国民法典》浓厚的自由主义色彩根本不符合日本的实际，尚未施行便遭到包括政界和法学界在内的许多人士的反对。后日本吸取教训，为此专门设立了法典调查会，重新起草民法典转而移植德国民法而成功。（11）又如，土耳其于1922年照抄《法国民法典》，埃塞俄比亚1962年以《瑞士民法典》为蓝本制定的民法，他们的实验并未收到令人满意的效果。（12）一般而言，对于法律规范的移植来说，不涉及或较少涉及伦理的技术性规范比较容易移植并获得成功，相反的是，涉及人、婚姻、家庭等领域的伦理性法律规范较难移植，而且即使移植了在施行中也将阻力重重，较难获得成功。
2．在有选择地移植的同时，必须将其相配套的法律制度同时移植，以及将其实施的具体方法等一并移植，如果没有做到这一点，移植的法律也很难发挥效应。在这方面，我们也有过许多教训。例如，在引入西方个人所得税法律制度时，我们却没有像西方那样采取预扣制，而是采取了个人主动申报制，由于措施的不得力，使得该法在施行中效果大打折扣。（13）另一方面，更重要的是，全面移植要求移植法律的时候同时引入其背后深层次的法治精神与法治观念。事实上，法律制度是一种观念下的法律制度，属于法治的“硬件”系统，相对而言是比较容易移植的，但它们若要真正发挥其应有的作用和价值，则必须同时植入与之相适应的精神、意识和观念，即法治的“软件”系统予以奠基和支撑。移植来的西方法真正地融入中国本土需要经过一个扎根中国社会文化土壤及优胜劣汰的竞争过程，主要取决于法律观念的基础是否具备。“因为观念的不同，一种技术既可以‘物尽其用’，也可能‘形同虚设’。所以，历史上凡割裂两者，只要技术，全不顾观念落后者，没有不失败的。”（14）从历史上来看，只移植具体制度而没有移植与之相适应的精神而致使移植的法律难以成活的，这也是不乏实例可循的。托克维尔曾就墨西哥移植美国宪法论述道，“墨西哥人希望实行联邦制，于是把他们的邻居英裔美国人的联邦宪法作为蓝本，并几乎全部照抄过来。但是，他们只抄来了宪法的条文，而无法同时把给予宪法以生命的精神移植过来。因此，他们的双重政府的车轮便时停时转。各州的主权和联邦的主权时常超越宪法为它们规定的范围，所以双方总是冲突”。（15）
3．在移植西方法律的同时，必须对中国的社会进行改造。如前所述，任何法律制度都不可能孤立的存在，它必有与其相配套的其他的法律制度及法律制度背后的法治的精神和观念。因此，在移植西方法律制度的同时，必须对中国的社会进行改造，以期为移植来的法律创造与之相适应的土壤，否则，将会使移植的法律失去应有的效用，甚至还会出现梁启超针对当时中国的实际所痛言的“自由之说入，不以之增幸福，而以之破坏秩序；平等之说入，不以之荷义务，而以之蔑制裁；竞争之说入，不以之敌外界，而以之散内团；权利之说入，不以之呼公益，而以之文私见；破坏之说入，不以之箴青盲，而以之灭国粹”（16）的那种“橘生淮南则成橘，生淮北则成枳”的悲剧后果。现实中，典型的例子就是破产制度已移植国内多年，但实践中却阻力重重，缺乏必要的保障措施是主要的因素。
在对中国社会的改造中，除了对属“器物”层次的具体的制度改造外，尤为重要的是，必须对作为法治主体的人的改造。川岛武宜认为，“法不能只靠国家来加以维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法秩序维持活动，这是不可能的。……大凡市民社会的法秩序没有作为法主体的个人守法精神是不能维持的。”（17）但是，结合中国的实际，学者梁治平先生论述道，“中国固然制定了不少的法律。但人们实际上的价值观念与现行法律是有差距的。而且，情况往往是，制度是现代化或近于现代化的，意识则是传统的或近于传统的。”（18）对于具有浓厚的传统意识的人来执行现代化的法律，现代化学者英格尔斯一针见血地指出，“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统的人手中变成废纸一堆。”（19）
4．移植的法律必须经历一个“本土化”的过程。任何外来文化传入一个国家之后都必须经过一个本土化的过程才能被消化、吸收。从历史上看，中国对印度传入的佛教的改造，日本、韩国对从中国输入的儒家文化及佛教、道教的改造都经历了一个长期的过程。这种改造都是对外来文化进行过滤、吸收和选择的过程，如果没有这个过程，一种文化是不可能轻易地移植到另外一种文明里的。对法律移植来说，也同样如此，英国学者格伦顿等人认为，如果不经过“本土代”的过程，法律便不可能被移植，他们指出，“必须记住法律是特定民族的历史、文化、社会的价值和一般意识与观念的集中体现，任何两个国家的法律制度都不可能完全一样，法律是一种文化的表现形式，如果不经过某种本土化的过程，它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”（20）
对于所谓的“本土化”，按照学者的解释，一方面是指“按照本民族的特质而发展。”（21）还指“与本国（本民族、本地区）的政治、经济、文化、历史传统以及风俗习惯等密切相结合。”（22）其主要目的是只有经过本土化的法律才能使民众产生亲和力，便于民众接纳、消化和吸收，减少施行的阻力，正如学者所说的，“真正能得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定，一个只能靠国家强制力才能贯彻下去的法律，即使理论上再公正，也肯定失败。”（23）事实上，经历过“政策法”、“法律虚无主义”、“法律工具主义”的教训后，“法律万能主义”现在又被许多人所迷信上，“市场经济就是法治经济”已成了一句时髦的话语与招牌。在强调“有总比没有好”、“宜粗不宜细”的立法思想指导下，往往单纯地强调立法的超前与速度，盲目地迷信立法手段，在移植外来法律时割裂了传统与现实，使一些匆匆出台的法律、法规难以渗透到社会生活的实际领域，难于被民众所认同和接受，从而最后竟变成一纸空文。这种现象正应验了学者公丕祥所指出的，“缺乏世代相传的民族文化心理的支持与认同，无论现行社会秩序受到现行法律规则怎样强化，它也是脆弱不稳定的”论断。（24）
四、结束语
当代中国法制正处于转型时期，要求我们“必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代化生产规律的先进经营方式和管理方式。”（25）在吸收外来文化方面要破除姓“社”、姓“资”的观念，须知道“没有资本主义文化遗产，我们就建不成社会主义。”（26）因此，在我国法制现代化进程中，我们必须破除旧有的陈腐观念，大胆地吸纳西方发达国家法律制度中反映市场经济和社会发展共同规律和时代精神的法律概念和法律原则，经过同化、整合成为我国法律制度有机的组成部分，推动我国法制现代化进程，促进社会主义现代化事业发展。
注释：
（1）[古希腊]亚里斯多德：《政治学》，商务印书馆、1997年，第199页
（2）张中秋：《中西法律文化比较研究》，南京大学出版社，1999年，第78-117页
（3）[美]埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联1990年，第14页
（4）转引自[美]斯塔夫里阿诺斯：《全球通史——1500年以后的世界》，吴象婴、梁赤民译，上海社会科学出版社1999年，第6-7页
（5）[日]穗积陈重：《法律进化论》，黄尊三译，中国政法大学出版社1997年，第269页
（6）转引自秦国荣：《论中国法制现代化过程中的几个重大关系》，《山东社会科学》2000年5月，第65页
（7）参见：公丕祥：《国际化与本土化：法制现代化的时代挑战》，载《法学研究》1997年第1期，第87页-100页
（8）参见：董茂云：《比较法律文化：法典法与判例法》，中国人民公安大学2000年
（9）参见，余能斌：《中国民法法典化之索源与前瞻》，载《罗马法·中国法与民法法典化》中国政法大学出版社1995年
（10）转引自，刘新：《梁启超法治思想研究》，载《法学家》1997第5期，第25页
（11）参见，马作武：《传统与变革——从日本民法典的修订日本近代法文化冲突》，载《比较法研究》1999年第2期
（12）转引，严斌彬、陈月秀：《关于法律移植与法律本土化问题》，《济南大学学服》第2000年第1期，第36页
（13）转引，阮竞青：《论法律移植》，《复旦学报》1998年第3期，第99页
（14）梁治平：《法辩》，贵州人民出版社1992年，第234页
（15）[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆2002年，第186页
（16）转引自，田成有、陈令华：《法治现代化的启动与传统法文化的创造性转化》，现代法学1998年第6期，第16页
（17）[日]川岛武宜：《现代化与法》，王志安等译，中国政法大学出版社1994年，第19页
（18）梁治平等：《新波斯人信札》，贵州人民出版社1988年，第101页
（19）殷陆君编译：《人的现代化》，四川人民出版社1985年，第4页
（20）格林顿等：《比较法律传统》，高鸿钧等译，中国政法大学出版社1992年，第6-7页
宿州市人民政府工作规则
安徽省宿州市人民政府
宿政发 〔2004〕 7号
关于印发《宿州市人民政府工作规则》的通知
各县、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《宿州市人民政府工作规则》业经市政府第一次常务会议讨论通过，现予印发。请遵照执行。
二○○四年三月一日
宿州市人民政府工作规则
第一章 总则
一、根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《安徽省人民政府工作规则》和市政府工作的要求，制定本规则。
二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在市委的领导下，牢牢把握第一要务，按照党的十六大提出的形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的目标要求，坚持与时俱进，加强自身建设，努力建设学习型、服务型、效率型、责任型政府，切实提高执政为民水平。
三、市政府组成人员及直属机构负责人要履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，奋发进取，开拓创新；恪尽职守，服从命令，顾全大局，团结协作；牢记宗旨，体恤民心，廉洁自律，为民谋利。
四、市政府各部门要依照法律、法规和规章行使职权，各司其职，各负其责，在各自的职权范围内，独立负责地做好工作；要相互协调，密切配合，增强政府工作的整体合力；要改革行政管理方式，深化行政审批制度改革，改进工作作风，提高行政效能，切实贯彻落实市政府各项工作部署。
第二章 政府组成人员及职责
五、市政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长，市政府组成部门的各委员会主任、各局局长。
六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府工作，副市长、秘书长协助市长工作。
七、副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
八、秘书长在市长领导下，负责处理市政府的日常工作。
九、市长出国或外出较长时间，委托负责常务工作的副市长主持市政府工作。
十、市政府组成部门的各委员会主任、各局局长负责本部门的工作。
在市长领导下，审计局依照法律规定独立行使审计监督权，对市政府和上一级审计机关负责，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
十一、市政府其他工作机构的负责人负责本单位的工作。
第三章 科学民主决策程序
十二、市政府及各部门要建立健全重大决策的制定规则和程序，完善决策机制，推进决策科学化、民主化。
十三、政府工作报告、国民经济和社会发展计划、财政预算、规范性文件，以及经济建设、改革开放和社会管理事务中的重大决策，由市政府全体会议或常务会议讨论决定。
十四、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门和各县、区的，应事先征求意见和充分协商；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
十五、市政府在作出重大决策前，根据需要，通过召开座谈会等形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
十六、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性、创造性和预见性，根据政府工作的总体要求，搞好中长期和年度工作安排，并根据形势和任务的变化及时作出调整。
十七、各部门、各县区政府必须坚决贯彻落实市政府的重大决策和工作部署，按要求及时向市政府报告执行情况，并在年中和年末向市政府报告工作任务完成情况。市政府办公室要适时作出通报。
第四章 依法行政要求
十八、市政府及各部门要坚持依法行政，全面贯彻《行政许可法》，严格按照法定权限、程序行使行政权，强化政府责任，不断提高依法行政的能力和水平。
十九、市政府根据改革开放和经济社会发展的需要，适时制定、修改或废止规范性文件。市政府规范性文件的草案由市政府法制工作机构审查或组织起草，报市政府常务会议审议。政府规范性文件由文件规定的部门或法制工作机构负责解释。各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律法规，符合国家的方针政策。其中涉及两个以上部门职权的，应由市政府制定规范性文件，也可由有关部门联合制定规范性文件。部门制定的规范性文件，必须经市政府法制工作机构审查后方可发布。
二十、严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到依法办事、公正执法、文明执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，加强行政执法队伍建设，进一步规范行政执法行为，提高执法水平。
二十一、市政府及其各部门要自觉接受市人大及其常委会的依法监督和市政协的民主监督，接受司法监督，认真办理市人大代表议案、建议和市政协委员提案。各部门要认真接受监察、审计等机关的专项监督。加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律法规的规范性文件，以及行政机关违法或不正当的具体行政行为。高度重视人民群众来信来访工作，确保信访渠道的畅通。诚恳接受舆论和群众的监督，对新闻媒体报道和反映的政府工作中的重大问题，各部门要积极主动地查处和整改。及时发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。
第五章 会 议 制 度
二十二、市政府实行市政府全体会议、常务会议、专题会议、市长通气会制度。
二十三、市政府全体会议由市政府全体成员组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示、决定；
（二）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（三）部署市政府的重要工作；
（四）通报市政府的工作情况和全市经济社会发展形势。
市政府全体会议一般每半年召开一次，根据需要安排市政府有关部门、单位和各县区人民政府负责人列席。会议议题和通知由秘书长签发。
二十四、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长召集和主持，每次参加人员必须过半数。会议的主要任务是：
（一）传达党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示、决定，研究贯彻意见；
（二）分析全市经济社会发展形势，讨论决定全市国民经济和社会发展的主要目标、任务等；
（三）讨论通过需要向省政府请示的重大事项；
（四）讨论通过需提请市人大常委会审议的议案；
（五）讨论通过报请市委审定的事项；
（六）审议以市政府名义发布的规范性文件草案和重大决策性、全局性文件；
（七）讨论决定市政府各部门和各县、区政府向市政府请示的重要事项；
（八）通报和讨论市政府其他重大事项。
市政府常务会议一般每月召开１次，根据需要安排有关部门、单位和县、区政府负责人列席。
二十五、市政府专题会议由市长召集和主持，副市长、秘书长受市长委托或按照分工也可召开专题会议，专题研究、协调和处理市政府工作中一些重要问题。
二十六、市长通气会一般每周一上午召开，由市长或市长委托负责常务工作的副市长主持，副市长、秘书长出席。主要是通报各自分管工作中的重要情况和需要与会人员周知的一般事项，安排协调有关工作。
二十七、提请市政府全体会议、常务会议讨论的议题实行议题库管理制度。
（一）会议议题由市长、副市长提出，经市政府秘书长统筹安排后，由市政府办公室通知议题汇报单位准备汇报材料，纳入议题库。
（二）凡列入市政府会议讨论的议题，涉及两个以上部门职责范围的，主办部门要事前征求有关部门意见。难以协调一致的，由市政府副秘书长根据工作分工召集有关部门会商。协调意见仍有分歧的，应将分歧意见如实汇报，列明各方意见和理据，并提出办理建议，报市政府分管领导审阅；涉及全局性或重大问题，报市长审阅，再提请会议讨论和审定。
（三）议题汇报材料由市政府办公室审核。审核的重点是：涉及多个单位的会商材料是否齐全，解决方案是否符合有关政策法规，有无漏商情况等。对不符合要求的，市政府办公室应提出修改意见，及时退回汇报单位修改。汇报单位应将经审核通过的汇报材料一式10份送市政府办公室纳入议题库管理。
（四）提请市政府全体会议、常务会议讨论的议题，一般情况下只能从议题库中提取，经秘书长统筹后，报会议主持人审定。专题会议议题由会议召集人确定。
（五）提请市政府全体会议、常务会议审议的议题材料，由市政府办公室提前1个工作日送参会市长、副市长、秘书长。规范性文件需提前3个工作日送参会市政府领导同志。会上汇报一般不超过20分钟。
二十八、市政府领导同志不能出席全体会议、常务会议及市长召集的专题会议和市长通气会，本人应提前向市长请假。
二十九、市政府全体会议、常务会议的会议纪要，由市长或市长委托负责常务工作副市长签发。专题会议的会议纪要，由召集会议的领导同志签发。市政府全体会议、常务会议和专题会议讨论的事项，宜于公开的，应及时报道。新闻稿由市政府办公室审定，特别重要的报会议主持人审定。
三十、市政府及各部门召开的工作会议要贯彻精简、高效、节约的原则，减少数量，控制规模，严格按程序审批。市政府召开全市性工作会议，凡要求县区政府负责同志参加的，需经市政府常务会议批准。确属时间紧、来不及安排上会的，报市长审批。市政府各部门召开的工作会议，原则上不邀请市政府领导同志参加。
三十一、市政府会议研究决定的事项，各部门和各县区政府必须遵照执行、认真贯彻，并将贯彻落实情况及时报告市政府。市政府办公室负责会议决定事项的督促检查工作，并适时作出通报。
第六章 公 文 审 批
三十二、以市政府名义的发文，在呈送市政府领导同志签发前，由市政府办公室进行审核。审核的重点是：是否确需行文，是否符合党和国家的方针、政策及法律、法规，是否符合行文规则和国家行政机关拟制公文的有关要求。
三十三、市政府公布的决定、命令和规范性文件，向市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提出的议案，人事任免，由市长签发。
三十四、向省政府请示、报告工作或回复省政府交办事项的公文，由市长或主持工作的副市长签发。
三十五、以市政府名义与省政府部门、兄弟市、军事机关等商洽工作、请求支持或答复问题的公文，由市政府分管副市长签发，特别重要的由市长或负责常务工作的副市长签发。
三十六、以市政府名义制发的主送各县区政府、市政府各部门的下行文，由市政府分管副市长、秘书长签发，其中重要的由市长或负责常务工作的副市长签发；涉及两位以上副市长分管的工作，须经相关副市长会签。
三十七、以市政府办公室名义发文，由市政府办公室主任、副主任签发。凡注明“经市政府同意”的发文，须经市长或分管副市长审定后下发。
市政府及市政府办公室的重要公文，除需保密的外，应及时予以公布。
三十八、省政府及其部门发给市政府的公文，由市政府办公室按文件的内容直接承办或转有关部门承办。重要公文，呈送市政府领导同志阅批后转有关部门承办。省政府领导批示件和省政府要求副市长以上领导出席会议、参加活动的通知等，经办公室提出办理意见后，报市长阅批后办理。承办部门应及时办理，并在规定时间内将办理情况报送市政府。
三十九、各部门和各县、区政府报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《宿州市行政机关公文处理实施细则》的规定。除市政府领导同志直接交办的事项和必须直接报送的机密文件外，不得直接向市政府领导同志个人报送公文。各部门报送市政府的请示性公文，涉及两个以上部门职责范围的，主办部门的主要负责人要主动协商，不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
四十、各部门和各县、区政府报送市政府审批的公文，由市政府办公室按公文审批程序和市政府领导同志分工负责的原则办理，重大事项报市长审批。
四十一、市政府及各部门要进一步精简公文。部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。要加快电子网络化办公进程，提高公文办理的效率。
第七章 内事活动及外事活动制度
四十二、市政府领导同志在市内调研、考察工作，要轻车简从。
四十三、邀请市政府领导同志参加的内外事活动，统一由市政府办公室提出方案并按程序报批。需请市长参加的活动和涉及几大班子的综合性活动，由秘书长统筹，并报市长同意后安排；需请市政府分管领导同志参加的活动由对应副秘书长提出意见，报市政府分管领导，重要活动报市长阅知。
四十四、市政府领导同志参加市委组织的活动，按照市委要求办理。市政府领导同志列席市人大常委会会议及应邀参加市政协的有关会议，由市政府办公室根据会议要求统一安排。
四十五、副厅级以上领导来我市检查指导工作，有关部门和单位应向市政府办公室报告，由市政府办公室向市政府领导同志报告后，按规定安排接待。
四十六、进一步改进会议和领导同志活动的宣传报道。坚持精简务实，注重宣传效果，多报道对工作有指导意义和群众关心的实质性内容。市政府领导同志出席部门或各地召开的会议和活动，一般不作报道。市政府召开的工作会议和市政府领导同志到基层考察、调研和出席重要活动，需要报道的，由市政府办公室安排。市政府领导同志讲话，需要公开发表的，由市政府办公室安排刊发。
四十七、市长、副市长出国（出境）考察，由市政府报省政府审批。
市政府组成部门、直属机构负责人出国（出境）考察，由市政府外事办公室审核后，送市政府办公室按规定呈批。
四十八、市长、副市长会见来访的外宾、香港特别行政区、澳门特别行政区人员以及重要华侨知名人士，由市政府外事办公室提出活动安排意见，送市政府办公室呈市政府领导同志审批。会见来访的台湾人员，由市政府台湾事务办公室提出活动安排意见，送市政府办公室呈市政府领导同志审批。
第八章 作 风 纪 律
四十九、市政府组成人员及各工作机构负责人要牢固树立学习为本、终身学习的理念，认真学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚定立党为公、执政为民的信念，增强贯彻落实党的路线、方针和政策的执政能力；认真学习市场经济、法律和科学技术的新理论、新知识，熟练掌握和运用WTO基本规则和国际惯例，不断提高驾驭市场经济、统揽经济社会发展、应对复杂局面和突发事件的行政能力；经常深入基层调查研究，虚心向群众学习，善于在实践中学习，增强履行职责的工作能力。
五十、市政府组成人员及各工作机构负责人要树立正确的权力观、地位观、利益观，严格遵守党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律和群众工作纪律，牢记“两个务必”要求，自重、自省、自警、自励，严格要求亲属和身边的工作人员，认真执行党风廉政建设责任制，抓紧抓好分管部门、分管单位的党风廉政建设。市政府党组每年适时召开一次民主生活会。
五十一、市政府组成人员及各工作机构负责人要牢固树立大局意识，自觉维护政府权威，确保政令统一，严禁随心所欲，自行其是，阳奉阴违。对市政府的决定必须坚决执行，如有不同意见可在市政府内部提出，在工作中不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话或文章，以及个人发表讲话或文章涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的，事先须经市政府同意。
五十二、副市长、秘书长出差，应事先报告市长，由市政府办公室通报市政府其他领导同志。副秘书长出差，向市政府分管领导同志、秘书长报告。市长与负责常务工作的副市长、副市长与相对应的副秘书长、秘书长与办公室主任一般不同时出差。
五十三、各县、区政府主要负责同志出国（出境）考察或离开本地出差，均应事先向市政府秘书长报告，由秘书长向市政府领导同志通报；各部门主要负责同志离开本市，应事先向市政府分管领导同志报告。
五十四、市政府及各部门要紧紧围绕开放宿州、诚信宿州、效率宿州建设，大兴求真务实之风，力戒形式主义、官僚主义，反对弄虚作假、虚报浮夸、推诿拖拉，严禁行政不作为或乱作为，严禁与民争利，损害群众利益。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。切实规范行政记功奖励活动，对政府部门和个人的记功、嘉奖只限于在重大活动、重点建设和应对突发事件中取得显著成绩，做出突出贡献的，并由市人事部门按程序提请市政府常务会议批准，以切实发挥记功嘉奖的激励作用。
