海口市城市规划审批管理规程
海南省海口市人民政府
2005-5-19
海口市城市规划审批管理规程
为了规范城市规划管理，提高审批效率，增强城市规划决策和管理的科学性和民主性，拟定本规划审批管理规程。
一、城市规划审批管理体制
（一）城市规划审批管理原则：
1、实行规划决策权、规划执行权、规划管理监督权三权分离；
2、切实做到规划审批管理高效、规范，阳光操作。
(二)规划审批管理体制
1、我市规划审批管理分为规划决策和规划执行两个层面，市政府为城市规划审批管理的决策层面；市规划局、区规划局为规划审批管理的执行层面。
2、具体审批操作分为四个层次：区规划局、市规划局、市政府市长规划联审会(简称市长规划联审会)、市城市规划委员会（简称规划委员会）；
3、市政府层面的规划管理决策，可通过市长规划联审会、或市政府常务会、市政府全体会议形式研究决定；
4、规划委员会是市政府规划管理决策的审议机构。
（三）各层次规划审批管理的职责
1、区规划局：区规划局是区政府的规划职能部门。区规划局根据市政府行政改革要求，按市政府赋予区政府的规划管理权限对相应规划项目进行审批管理；
2、市规划局：按市政府赋予的权限对规划项目进行审批管理；
3、市长规划联审会:在市长主持、或市长授权分管副市长的主持下，按市政府赋予的权限对超越市规划局审批权限的规划项目进行审批管理；
4、规划委员会：按市政府赋予的权限对重要规划及项目进行审议。
二、城市规划项目审批四层次管理的事权划分
（一）规划委员会的事权
1、负责制定《海口市城市规划委员会工作规程》；
2、审议确定年度重大规划编制事项；
3、审议法定规划事项：
（1）审议法定须报省政府或市政府审批及报请市人大审查的所有规划事项。如市域城镇体系规划、城市总体规划等；
（2）审议城市分区规划；
（3）审议城市近期建设规划；
（4）审议城市控制性详细规划；
（5）审议市级和市级以上各类开发区、风景名胜区、旅游度假区、自然保护区等的总体规划；
（6）审议建制镇城市总体规划、近期建设规划；
（7）审议上述法定规划的重大调整。
4、审议市委、市政府交办的其他事项。
（二）市政府市长规划联审会的事权
1、审批市政府确定的城市重点景观地区、重点景观道路的修建性详细规划和城市设计；
2、审批城市专项规划；
3、审批市级以及市级以上大型公共建筑和标志性建筑项目；
4、审批市政府投资或市政府提供担保的限额在5000万元人民币以上的公共建筑项目、基础设施项目、市级重点工程的规划选址和设计方案；
5、审批市政府确定的临海一线地段、临城市重点景观道路总建筑面积在2万平方米以上的大型公共建筑项目；
6、审批对上述城市规划的修改和调整。
（三）市规划局的事权
1、按照市政府批准的城市详细规划，以及按照规划委员会、市长规划联审会审议的有关规划意见审批规划项目；
2、审查须上报市一级以上政府审批的规划项目；
3、审批除须上报市一级以上政府审批以外的规划项目；
4、负责对所审批规划项目的批后管理；
5、市委、市政府交办的其他事项。
（四）区规划局的事权
1、按照已批准的规划审批城市规划区以外的建制镇、集镇、村庄的规划报建项目；
2、审批原经市规划局批准的建筑物、构筑物原样翻新的外装修工程；
3、审批建设项目因施工必须的临时设施；
4、审批原经市规划局批准详细规划的私人宅基地小区的单体建筑项目；
5、负责对所审批项目的批后管理。
三、城市规划项目审批管理的操作规程
（一）城市规划项目审批管理操作规程
1、规划委员会
（1）规划委员会会议采用不定期召开的方式举行，由规划委员会秘书长根据议题情况，向规划委员会主任提出申请，经主任批准同意后召开；
（2）提交规划委员会审议的重要规划及项目，规划委员会主任认为有必要的，可指示规划委员会秘书长召集专家委员进行规划方案预审，提出技术评估意见；
（3）规划委员会实行投票表决制。有关议题需要形成决议的，由参加会议的委员通过无记名投票方式当场表决；
（4）议题必须获得规划委员会主任及参加会议委员半数以上同意方可通过；对获得规划委员会委员半数以上同意的议题，规划委员会主任有否决权；
（5）提交规划委员会审议的议题由规划委员会秘书长组织秘书处整理准备。
2、市长规划联审会
（1）市长规划联审会根据需要采用不定期召开的方式举行。在市长主持、或市长授权分管副市长的主持下，召集相关部门领导以及认为有必要邀请的专家，对相应权限范围内的规划项目进行审查审批；
（2）按程序由市长规划联审会批准的规划及项目，市长规划联审会议认为有必要的，可先提请规划委员会研究审议后再行审批；
（3）市长规划联审会审批意见以会议纪要形式做出。对需要以市政府名义做出批准意见的，市政府办公厅根据市长规划联审会会议纪要发文；
（4）提交市长规划联审会审批的规划项目议题，由市政府总规划师办公室负责整理准备。
3、市规划局
（1）按市政府授权范围进行规划项目审批；
（2）对超越规划局权限须报请市长规划联审会审批的规划项目，规划局应进行初审并形成明确意见上报；
（3）所批准规划项目须报市政府总规划师办公室备案（市政府总规划师办公室定期将规划审批执行情况向市长规划联审会报告）；
（4）对所批准规划项目（有保密要求的除外）的行政许可事项进行公示。
4、区规划局
（1）区规划局对授权范围内的规划项目实施审批及批后管理；
（2）所批准规划项目须报市规划局备案；
（3）对所批准规划项目（有保密要求的除外）的行政许可事项进行公示。
（二）法定规划的审批操作规程
1、根据《中华人民共和国城市规划法》、《海南省经济特区城市规划管理条例》、《海口市城市规划条例》规定：
（1）省会城市的总体规划由省政府审查同意后，报国务院审批；
（2）城市分区规划由市政府审批；
（3）城市详细规划由市政府审批；
如已编制分区规划，则城市详细规划，除重要地区由市政府审批以外，由市规划局审批；
（4）建制镇城市总体规划和近期建设规划由市政府审批；
（5）市级各类开发区、风景名胜区、旅游度假区、自然保护区等的总体规划由市政府审批。
2、法定由市一级以上政府审批的规划，事先必须经规划委员会审议通过。市域城镇体系规划、城市总体规划等重大规划事项还应事先报请市委研究决定；
3、在向省政府及国务院报请审批城市总体规划之前，须经市人民代表大会或其常务委员会审查同意；
4、法定规划的修改和调整必须按规定程序进行。
（三）建制镇、集镇和村庄的规划建设管理
1、根据《中华人民共和国城市规划法》，建制镇列为城市管理，由市规划局主管。根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》，村庄、集镇规划管理工作由市规划局主管；
2、根据我市的具体情况，规定如下：
（1）建制镇的城市总体规划、近期建设规划由市政府审批；
（2）建制镇规划批准后交由区政府负责领导管理实施，由区规划局具体负责管理实施；
（3）村庄和集镇的建设规划由市规划局审批，由区政府负责领导管理实施，由区规划局具体负责管理实施。
（四）审批时限
1、规划委员会对法定规划等事项的审议时限为50工作日；
2、市长规划联审会对规划项目的审批时限为30工作日；
3、市规划局和区规划局对行政许可项目的审批时限为30工作日；对法定规划项目的审查时限为30工作日。
四、城市规划审批管理的监督机制和法律责任
（一）对规划项目审批情况的监督：
1、市人大对规划行政管理权的行使进行监督；
2、市纪检、监察部门、政府法制机构对规划审批过程中违法、违纪行为和事项进行监督；
3、通过内部管理规章制度进行自我约束；
4、通过对批准规划项目行政许可事项的公示制度由社会监督；
5、通过备案制由上级监督。
（二）对已批规划项目执行情况的监督：
已批规划项目的批后管理属执行层面工作，由市规划局、区规划局分别对各自所批准项目负责。
（三）法律责任
城市规划决策失误责任由市政府、市规划委员会承担；城市规划执行不力责任由市规划局、区规划局承担。
违反本管理规程进行规划审批，或擅自改变经批准的城市规划的，由同级人民政府或者上级人民政府对责任者追究行政责任。
【内容概要】
股东资格的遗嘱继承与法定继承并无本质上的区别，适用2005年《公司法》第76条的规定。当继承股东资格的遗嘱内容与公司章程的排除性规定发生冲突时，应仅仅认定股权中的非财产权部分的继承无效而不应否定股权中的财产权部分的继承效力。
【关键词】股权继承；股东资格；遗嘱继承；股东资格确认纠纷
在拙文《股东资格的法定继承》 中，笔者讨论了股东资格的法定继承问题。那么，遗嘱继承是否适用2005年《公司法》第76条的规定呢？我们先作一简要分析。
所谓遗嘱继承，又称指定继承，是指按照被继承人所立的合法有效的遗嘱要求，确定其继承人及各继承人应继承遗产的份额的继承方式。《继承法》第三章“遗嘱继承和遗赠”确立了民法上遗产的遗嘱继承规则，其中第16条第2款规定，“公民可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人的一人或者数人继承”。依该条文义可推论得出如下结论：法定继承人不一定是遗嘱继承人，但遗嘱继承人必然是法定继承人。2005年《公司法》第76条规定，“自然人股东死亡后，其合法继承人可以继承股东资格”，该条文义所指的“合法继承人”虽未明谓但显需依照《继承法》予以认定。依前述分析，遗嘱继承人属于合法继承人之范围。因此，遗嘱继承除要符合《继承法》的相关规定外，在股东资格的继承问题上，其与法定继承并无本质上的区别，当然适用2005年《公司法》第76条的规定。
对于股东资格遗嘱继承的排除依据、特定身份的遗嘱继承人的股东资格继承问题、无民事行为能力人或者限制民事行为能力的股东资格遗嘱继承问题、多个遗嘱继承人同时主张股东资格继承的股权分割或共有规则以及最高股东人数超限问题的处理等四个重要的争点与难点，与股东资格的法定继承亦无二异，规则可等同适用，详参拙文《股东资格的法定继承》 的相关内容及分析。对于股东资格遗嘱继承的放弃问题，与法定继承的适用规则则有所不同，该等放弃依《继承法》第27条第(1)项确立的继承放弃规则即“遗嘱继承人放弃继承的，按照法定继承办理”，宜首先按照股东资格的法定继承规则办理，而不宜直接由公司依股权转让或者股份回购规则办理。因为直接按照转让或回购规则办理，将直接导致剥夺其他法定继承人的继承权；而且，对于遗嘱继承的放弃，从法律调整规范角度看也应由《继承法》先行调整而不应由《公司法》直接予以规范。
进一步地，我们来讨论一个重要问题，即继承股东资格的遗嘱内容与公司章程的排除性规定发生冲突时，该如何处理？学界和司法实务界对此问题历来存在截然相反的两种观点：一是认定该遗嘱无效，二是仅仅认定股权中的非财产权部分的继承无效而不否定股权中的财产权部分的继承效力。
持遗嘱无效观点之人其主要理由大体又可分为两方面，一方面是从遗嘱本身的效力出发，认为 ：①从财产法律关系主体的角度而言,无论是股东出资形成的公司财产还是公司经营过程中新增的公司财产均应归属于公司,而非归属于作为公司股东的个人；②从财产法律关系客体的角度而言,公司财产与股东个人财产是彼此独立的,不能混淆公司财产和股东个人财产,认为公司股东有权处分公司财产；③从财产法律关系内容的角度而言,公司财产不同于股东个人财产,股东享有公司股权并不意味着可以依股东身份对公司财产进行分割或处分；④根据《继承法》第3条的规定,股东设立遗嘱处分的公司财产不属于遗产,不能对其进行遗嘱继承；⑤根据《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》第38条以及《公司法》第76条的规定,股东利用设立的遗嘱处分公司财产的行为应当无效；⑥公司的存在不单是为了实现股东利益,同时关系到债权人、员工等相关者的利益,承载着企业社会责任,因而,股东不能利用设立的遗嘱处分公司财产,进而导致公司正常经营和存续受到影响。另一方面是从遗嘱内容与公司章程的排外性规定冲突的角度出发，认为：①公司章程对股东资格继承作出的排外性规定，对公司和股东均有法律效力，应得到公司和股东的遵守；②由于股东资格的继承问题由《公司法》调整而不由《继承法》规范，当股东作出的遗嘱继承内容由于违反了公司章程的排外性规定导致股东资格继承规则适用不能时，不能针对该等法律调整事项根据需要人为地在《公司法》和《继承法》两个法律间选择性适用，应直接认定为无效。
上述理由和观点虽听起来有一定的道理，但深究起来是站不住脚的。笔者以为，当继承股东资格的遗嘱内容与公司章程的排除性规定发生冲突时，应仅仅认定股权中的非财产权部分的继承无效而应不否定股权中的财产权部分的继承效力。理由如下：
第一，司法实务界对于股权的继承对象或者继承客体范围的认知经历了一个从财产权益继承到股东资格继承的过程，股东资格继承在目前法律框架下具有法定性。在《公司法》2005年修订前，一些法院认为，继承人继承的应当是与股权相对应的财产利益，而非股东资格，如北京市高级人民法院2004年2月24日《关于审理公司纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》（京高法发[2004]50号）第12条规定，“有限责任公司的自然人股东死亡后，其继承人依法可以继承的是与该股东所拥有的股权相对应的财产权益”；又如上海市高级人民法院2004年3月18日《关于审理涉及公司诉讼案件若干问题的处理意见（三）》（沪高法民二[2004]2号）第3条规定，“继承人、财产析得人或受赠人因继承、析产或者赠与可以获得有限责任公司的股份财产权益，但不当然获得股东身份权”。2005年修订的《公司法》第76条规定，“自然人股东死亡后，其合法继承人可以继承股东资格”。无疑该条文在《继承法》的基础上对继承客体范围做出了有效扩充，将继承对象不再局限在遗产等财产权上，亦包括身份权等非财产权，明确了继承人所继承者，是为包括财产权益在内的股东资格。
第二，基于上述立法意图，股东资格的遗嘱继承问题除了符合《公司法》上的规定外，并不排除《继承法》对该等问题的同时适用。在股东资格的遗嘱继承的调整规范问题上，《公司法》和《继承法》并非是择一而适，而为适用“特别法优于一般法”规则。
第三，继承乃一事实行为，而非民事法律行为。股东资格的遗嘱继承及其继承份额在多个遗嘱继承人之间的析分并非对公司财产的分割或擅为处分，更非为实现股东的利益；继承的结果也并不必然会影响公司正常经营和有效存续。
第四，股东资格继承的继受行为既包括股权中非财产权益的继受行为又包括股权中财产权益的继受行为。根据《民法通则》第60条“民事行为部分无效，不影响其他部分的效力的，其他部分仍然有效”之规定，即便按照2005年《公司法》第76条规定由于股东的遗嘱内容与公司章程的排除性规定发生冲突导致股权中的非财产权益的继受行为无效，也并不影响股权中财产权益的继受行为的效力，股权中财产权益的继受行为仍然有效。
第五，股权与公司财产是截然不同的两个概念，股权继承与公司财产处分或者分割亦是两个不同性质的法律问题。股权继承是股东资格的继承；股东资格的继承客体包括股权中的财产权的当然所有权以及股权中的非财产权的获授资格 ；股权继承中的所谓股权中的财产权与其对应的公司财产虽可能属于同一对象，但在性质上并不等同，在所有权人和权能范围上亦为各异。龙翼飞教授、杨玲博士显然混淆了上述两个不同的概念和两个不同性质的法律行为，在其《股东用遗嘱处分公司财产的行为无效》 一文中，认为股东用遗嘱处分股权继承事宜，即为股东用遗嘱处分公司财产的行为，由于不符合遗嘱有效的实质条件，应为无效。按照龙翼飞教授、杨玲博士的逻辑，笔者理解，股东用股权转让协议处分股权变更事宜，也应认定为股东用股权转让协议处分公司财产，基于同样的理由，同样应得出该等股权转让行为无效。很明显，龙翼飞教授、杨玲博士的论点及其论据均是错误的。
第六，当继承股东资格的遗嘱内容与公司章程的排除性规定发生了冲突时，虽依2005年《公司法》第76条规定不会产生股权中的非财产权益的继承问题，但依《继承法》的规定认定被继承人指定的继承人已通过遗嘱的形式获得了股权中的财产权益的继承权是符合立法精神的，是具有合理性的，不仅不违背被继承人的真实意思表示，也完全契合被继承人的意愿。因此，无论股权中的非财产权益能否继承，笔者以为，充分考虑当事人实施民事行为的真实意思表示，无疑是股东资格的遗嘱继承裁判的关键中之关键；在不违反法律、行政法规的强制性规范，不损害社会公共利益的前提下，司法也不宜强行介入并进而否定股权中的财产权益的继承效力。
作者简介：法学博士，北京市博金律师事务所专职律师，13810112545
