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福建省福州市人民政府


福州市城市居民最低生活保障若干规定

政府令第22号　　　　

　
　　《福州市城市居民最低生活保障若干规定》已经2002年1月21日福州市人民政府第1次常务会议审议通过，现予公布，自2002年1月1日起施行。

　　市长　 练知轩

二○○二年二月二十一日

　

　福州市城市居民最低生活保障若干规定



　　第一条 为进一步推行我市城市居民最低生活保障制度，保障我市城市居民基本生活，根据《城市居民最低生活保障条例》、《福建省城市居民最低生活保障实施办法》等法规、规章规定，结合我市实际，制定本规定。

　　第二条 各级民政部门具体负责各辖区城市居民最低生活保障工作；各级财政部门负责落实城市居民最低生活保障资金；劳动保障部门负责提供下岗职工基本生活费、失业救济金、离退休养老金发放和劳动就业情况证明。

　　第三条 各级人民政府及其有关行政管理部门，应当对享受最低生活保障待遇的城市居民，在就业、就学、就医、住房、从事个体经营等方面给予特殊照顾和政策扶持。鼓励社会力量开展经常性捐赠、扶贫济困等社会互助活动。

　　第四条 我市行政区域内城市居民，包括中央、省、市属企事业单位困难职工家庭，符合户口所在地城市居民最低生活保障条件的，按照属地（即户口所在地）管理原则，纳入当地最低生活保障范围，享受当地制定的城市居民最低生活保障待遇。各县（市）及五城区城市居民最低生活保障对象由各县（市）区民政局审批，琅岐经济区最低生活保障对象由琅岐经济区管理委员会审批。城市居民与农民依法组成家庭且在城镇共同生活的，其家庭成员实际人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，纳入当地城市居民最低生活保障范围。

　　第五条 家庭成员人均收入以共同生活的家庭成员的货币收入和实物收入（以下简称家庭收入）为基数，按照申请最低生活保障待遇前3个月的平均数额计算。

　　家庭成员是指下列共同生活居住的人员：

　　（一）父母、配偶、子女等直系亲属（含子女在外地就学和户口不在本地）；

　　（二）依法形成赡养、抚养或者扶养关系的人员；

　　（三）其他共同生活的人员。

　　第六条 家庭收入中的货币收入包括：

　　（一）工资、奖金、加班费、退休金、失业金、养老金、保险金、各类资产的租金、租息以及各类投资所得等全部货币收入；

　　（二）法定赡养人、扶养人、抚养义务人应当给付的赡养费、扶养费或抚养费。但法定赡养、抚养或扶养义务人家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障线的，视为无实际赡养、抚养或者扶养能力，不计入被赡养人、被扶养人、被抚养人家庭收入。下岗职工基本生活费、离退休职工养老金、失业人员失业金、遗属困难生活费，按本人实际领取的金额计入家庭收入。家庭成员中符合就业年龄，且具有劳动能力，无正当理由在一年内连续三次拒绝接受劳动部门所属的各类职业介绍机构或者社区有关机构提供就业机会的，在本年度内按照当地最低工资标准计算其家庭收入。

　　第七条 下列各类收入不计入家庭收入：

　　（一）优抚对象、“五老”人员按照规定享受的抚恤金、补助金；

　　（二）与享受城市居民最低生活保障待遇的人员没有赡养、抚养或扶养关系的亲友、社会人士给予的小额临时性救助金；

　　（三）政府发给的奖励金、节日慰问金和临时救济补助金；

　　（四）企业职工解除劳动关系获得的经济补偿金；

　　（五）按规定取得的因公负伤护理费、死亡人员一次性抚恤金。

　　第八条 城市居民最低生活保障待遇的申报和审批，按《福建省城市居民最低生活保障实施办法》第九条、第十二条规定执行。其中，受委托的居委会应随时接受申请人的申请，10日内进行调查核实，张榜公布5天后报街道办事处或镇人民政府审核；街道办事处或镇人民政府应在5日内审核后报县（市）区民政部门；县（市）区民政部门应在10日内作出是否批准的决定。镇人民政府（街道办事处）、居委会应当每半年对保障对象进行复核，并依据保障对象家庭收入的变化情况，及时办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障金的手续。

　　第九条 城市居民最低生活保障金由街道办事处或镇人民政府按月发放。街道办事处或镇人民政府应于每月5日前将上月保障金发放情况统计汇总并报送县（市）区民政部门核销；县（市）区民政部门应于每月5日前汇总上月辖区内新批准的保障对象情况，报送同级财政部门作为拨款依据。

　　第十条 城市居民有下列情形之一的，不享受城市居民最低生活保障待遇：

　　（一）申请对象或共同生活的家庭成员参与吸毒、赌博等违法违纪活动的；

　　（二）申请对象或共同生活的家庭成员使用移动电话、摩托车等非生活必需高档消费品。

　　第十一条 城市居民最低生活保障资金来源主要包括：

　　（一）各级财政部门预算内安排的城市居民最低生活保障资金；

　　（二）市、县（市、区）财政部门从每年销售的福利彩票筹集的本级留用的社会福利基金中划出5％用于最低生活保障资金；

　　（三）社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供的捐赠资助；

　　（四）上级补助收入等。

　　第十二条 城市居民最低生活保障所需资金列入市、县（市）区财政预算。各级民政部门应当按照同级财政部门的统一要求，于每年年底前编制下一年度城市居民最低生活保障资金支出预算，经同级财政部门审核列入财政预算，报同级人民代表大会批准执行。

　　第十三条 鼓楼、台江、仓山、晋安四城区及琅岐经济区城市居民最低生活保障对象（含原由市财政负担的中央、省、市属单位保障对象）的保障经费，市财政按照四城区及琅岐经济区实际支出额给予50％补助。财政部门要根据城市居民最低生活保障工作需要，安排工作经费。

　　第十四条 最低生活保障资金实行专户管理，专款专用。县（市）区民政部门、街道办事处或镇人民政府设立低保救济资金专户，由县（市）区财政部门、街道办事处或镇人民政府将上级和本级预算安排的保障金以及从福利金划拨的保障金，及时足额拨到同级民政部门的专户上，由民政部门按时发放。当年结余资金结转下年度继续使用。

　　第十五条 各县（市）区民政局应当按照规定格式及时、准确地编制《福建省城市居民最低生活保障工作季报表》。并于每年3月30日、6月30日、9月30日、12月25日前，分别上报市民政局、财政局。

　　第十六条 违反本规定的，按照《城市居民最低生活保障条例》有关规定处罚。

　　第十七条 本规定由福州市民政局、财政局共同负责具体应用解释。

　　第十八条 本规定自2002年1月1日起执行。福州市人民政府于1999年2月8日颁发的《福州市城区居民最低生活保障若干规定》（榕政综〔1999〕25号）同时废止。


抵押登记对不动产抵押合同的效力影响

所谓合同的效力，也就是通常所说的合同的法律效力。判断合同是否具有效力主要是依据民法通则所规定的条件。由于立法的疏漏或人们对法律理解、运用的方法各异，对于不动产抵押合同的效力认定易引起理论或实践上的混乱。有据合同法第四十四条“依法成立的合同，自成立时生效”而主张合同的成立与生效同时发生的观点，亦有依据担保法第四十一条“抵押合同自登记之日起生效”将未办理登记手续的抵押合同一概认定无效的做法。上述观点、做法均有偏颇。我国的合同法以鼓励市场交易，充分尊重当事人的意思自治为原则。担保法的立法宗旨中，核心内容是保障债权的实现。对于作为从合同的不动产抵押合同，应以主合同的成立生效为条件。对于主合同有效，已签订的但未办理抵押登记的不动产抵押合同，应区分不同情况进行处理。如无其他债权人主张权利或者导致抵押合同无效的情况下，法院可以判令补办抵押登记；因登记机关的原因，抵押人已将抵押财产的权利凭证交付给抵押权人的，可以认定抵押权有效设定，但不能对抗善意第三人；债权人无过错的，可判令负有办理抵押权登记义务的当事人承担的违约责任。为此，本文拟从合同的成立与生效，抵押合同的生效与抵押权的设立二组法律概念入手，谈一谈抵押登记对不动产抵押合同的效力影响。
一、合同成立与生效的关系、特点
合同的成立与生效是二个完全不同的概念，这组概念在合同法实施之前未加严格的区分。
合同的成立是指订约当事人就合同的主要条款形成合意。而合同的生效是指已经成立的合同在当事人之间产生一定的法律拘束力。除此之外，合同成立的条件应具备：(1)订约主体应为双方或多方当事人；(2)具备法律规定的要约与承诺达两个阶段或过程；(3)对主要条款达成一致的意思表示。而合同生效的要件，根据民法通则第五十五条的规定，应具备以下条件：(1)行为人具有相应的民事行为能力；(2)意思表示真实；(3)不违反法律或者社会公共利益。
在以往的司法实践中，因未能正确区分合同的成立与生效，从而将大量的合同不成立问题作为无效合同对待，混淆了合同无效后的责任与合同不成立的责任；亦有将一些已经成立但不具备生效要件的合同都作为无效合同对待，消灭了大量本不该消灭的交易。所以，合同的成立是生效的必要前提，但已经成立的合同并非全部有效，换言之，不生效的合同也并非均不成立。
二、不动产抵押合同中，抵押登记对合同效力的影响
合同法第44条第2款规定“法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续生效时，依照其规定。”担保法第41条规定“当事人以本法第42条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记抵押合同自登记之日起生效。”依上述法律规定，不动产抵押合同应自办理抵押物登记之日起生效。但根据合同成立与生效的构成要件及相互关系，抵押登记对不动产抵押合同效力的影响应细化到以下三个方面：
1、抵押登记不是不动产抵押合同的成立要件。因为合同是当事人合意的结果，是合同自由原则的体现，只要当事人双方根据要约和承诺的规则就合同的主要条款达成一致意见，并据担保法的规定签订了书面形式的抵押合同，不动产抵押合同即告成立。而抵押登记是当事人合意以外的因素，不属于合同成立要件的范畴，所以不动产抵押合同是否成立，不受抵押物是否进行登记的影响。2、抵押登记不是不动产抵押合同的有效要件。合同是否有效，体现了国家对意思自治的合理干预。合同法第五十二条规定了合同无效的五种情形，“(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国 家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或若第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”而法律、行政法规对抵押登记的规定，不属于强制性规范，因此不能绝对地以抵押物是否进行登记来认定不动产抵押合同是否有效。
三、不动产抵押合同中，抵押权的设立与抵押合同生效的关系
不动产抵押合同是当事人以不动产为特定物设立抵押权的协议，属设权合同，但不动产抵押合同并不能直接设立抵押权，抵押权的设立需要履行设立手续，即办理不动产抵押登记的公示手续，故不动产抵押登记是抵押权的设立行为。以未办理不动产抵押登记而否定抵押合同的效力，混淆抵押合同的生效与抵押权的设定。也就是学者所谓的“混淆了抵押合同的生效与依据抵押合同所发生的物权变动。”不动产抵押合同属债权合同，应当自成立时生效，与是否办理了抵押物登记无关。不动产抵押合同生效，在抵押人与抵押权人之间发生了设定了抵押权的权利义务，属合同法调整的范畴。而抵押权登记主要是为了保护第三人的利益，抵押权经登记而设定，是合法有效的抵押合同所产生的法律后果，属于担保物权变动的范畴。不动产抵押合同的生效与抵押权设定的关系应是在当事人意思表示达成一致时，不动产抵押合同在成立时生效，而当事人办理登记时抵押权设立；抵押权设定应以不动产抵押合同为依据。不动产抵押合同无效，抵押权当然的不能设定；不动产抵押合同有效，抵押权未必就能设定。所以，在抵押权未能设定时，不能否定有效成立的不动产抵押合同的效力。
四、司法实践中，对于已经合法成立，未办理抵押登记手续的不动产抵押合同的处理方法及依据
司法实践中，不能依据担保法所规定的“抵押合同自登记之日起生效”，对已经成立而未办理抵押物登记的不动产抵押合同。作简单地、绝对地不生效认定后即一判了之，甚至是认定不动产抵押合同不成立，而不作后续处理。此时，不仅抵押权不能设定，抵押合同也属不生效合同，抵押人违背抵押合同的约定，既不构成违约，不发生违约责任，并因抵押合同不属于无效，也不发生无效合同责任，这势必会严重侵害债权人利益，有悖合同法与担保法的立法宗旨。笔者认为，对上述情况，在查明事实的基础上区分不同情况，可以作如下处理：(1)如无其他债权人对不动产抵押物主张权利或者不动产抵押合同无效的情况下，抵押权人要求抵押人补办登记的，法院应予支持。因为不动产抵押合同订立后，未办理抵押登记，只是抵押权没有设定，抵押合同并不因此而无效。合同既已生效，对合同当事人就产生拘束力，负有办理抵押登记义务的当事人就应按合同履行。即使合同对抵押登记如何办理没有明确约定，据合同法第六十条第二款的规定“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”。抵押人也应当履行合同的附随义务。
(2)如因登记机关的原因，未办登记手续，抵押人已将抵押财产的权利凭证交付给抵押权人的，法院可以认定抵押权有效设定，但不能对抗善意第三人。对此处理方法，担保法司法解释第59条有明确规定，最高院李国光副院长在2000年10月28日全国民事审判工作会议上的讲话，对此类情形亦有明确的观点和意见。所以在审判实务中，不仅要查明是否办理过抵押登记，还要进一步查清未登记的原因、当事人是否申请办理过登记手续、权利凭证有无交付等重要事实。如当事人有证据证明符合担保法司法解释第59条规定的情形，法院就不能轻率的认定不动产抵押合同不生效。
(3)如债权人无过错，法院可判令负有办理抵押登记义务的当事人承担违约责任。实践中有抵押人在不动产抵押合同签订后故意不办理抵押登记的情形，法院如查证属实，可依据担保法司法解释第56条第2款的规定，判令抵押人承担赔偿责任。需说明的是，这里的赔偿责任属缔约过失责任，是因为抵押人违背诚实信用原则，拒绝办理登记手续，而使债权人利益受损，抵押权承担的责任部分应为债权人“信赖上利益”的损失部分，即应以不动产抵押合同中设定的抵押物的价值为限。

（镇江市京口区人民法院 吴培华 潘晓燕）

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