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铁道部


“九五”铁路改革规划要点
铁道部



“九五”时期是我国铁路深入贯彻党的十四届五中全会精神，推进经济体制和经济增长方式根本性转变的重要时期。为加强对铁路改革的系统指导，遵照党的十四届三中全会和五中全会精神，根据铁道部关于深化铁路改革的决定、铁路“九五”计划和2010年发展规划，制订铁路“
九五”改革规划要点。
一、铁路改革面临的形势
1．铁路改革取得重要进展，任务仍很艰巨。
“八五”期间，按照建立社会主义市场经济体制的要求，铁路改革从理论准备、框架设计到组织实施，不断深化发展。运输企业改革货运计划，开展协议运输；施工企业积极参与市场竞争；铁路机、客、货车试行招标采购；企业加快转换经营机制，建立现代企业制度试点工作逐步深入
；部机关进行转换职能机构改革；铁路投资体制改革取得进展；对外经济技术合作不断发展；多种经营正在成为铁路重要的经济支柱；养老保险、住房制度等社会保障改革有了新进展。但是，铁道部政企合一的体制及其大而全的结构、大一统的管理、“大锅饭”的分配方式依然存在，铁路
体制改革尚未取得重大突破，企业改革明显滞后，铁路深化改革的任务十分艰巨。
2．面临运输市场激烈竞争的严峻形势，铁路必须抓住机遇，深化改革。
在国家加快建立社会主义市场经济体制，实行两个根本性转变的新形势下，国民经济和社会发展对铁路提出了强大的运输需求，铁路运输的数量和质量供需矛盾仍十分突出。
运输市场竞争日趋激烈，公路、航空、水运发展很快，铁路区际间运量的超负荷压力与地区性运量的竞争压力并存；运输能力的总量短缺与结构性能力配置低效并存；市场机制调节与计划刚性制约并存；铁路在运输市场中的份额正在下降，进入市场步履维艰。
铁路发展的微观基础是铁路企业的经营效益。铁路运价总水平太低，价格生成机制和管理体制不适应市场经济的需要，全行业亏损愈演愈烈，企业简单再生产难以为继。
铁路建设中政府和企业功能错位，铁路发展资金严重短缺，铁路发展速度和增长质量远不适应国民经济和社会需要。
重视生产要素的数量增长，轻视生产要素效率的提高，企业活力不足，科技水平不高，服务意识不强，粗放式经营仍然是铁路经营的主导方式。
思想观念明显落后于市场经济的需要。铁路固有的行业传统和长期计划经济体制下形成的一整套生产、经营、管理观念，根深蒂固，影响深远，严重制约着铁路的改革与发展。
形成铁路严峻形势的根本原因，在于传统计划经济的体制性弊端。在铁路改革进入以制度创新为核心的新阶段的关键转折时期，必须坚定不移地深化铁路改革，这将关系到铁路的生存与发展，关系铁路的前途与命运，关系到铁路以什么样的姿态进入21世纪。
3．立足中国国情，融汇国际趋势，不失时机地加快铁路改革步伐。
本世纪下半叶，世界铁路进入更新技术、改革体制的新阶段。营造各种运输方式平等竞争的市场环境，在科技进步支持下以客运高速铁路、货运重载系统为标志的铁路产业重新崛起，铁路在日益严苛的生态环境约束下的良好适应性，以及政府、公众重新重视铁路功能的观念变化，无不
对铁路的改革发展起着积极的影响和推动作用。在世界铁路出现的集中运输、集约经营、减员增效、产权重组等新潮流中，由产权重组达到机制创新的改革，尤为引人注目。界定国家与铁路的经济关系，确立铁路企业的市场主体地位，实行企业重组，改革经营方式等，成为世界铁路改革的
共同趋势。融汇国际趋势，创造具有中国特色的铁路体制改革新模式，是我国铁路“九五”乃至今后一个时期的重要任务。
4．充分认识铁路改革的特点，创造性地推进铁路改革。
——铁路是国家的基础设施，是综合国力的重要表征。铁路的基础性决定铁路有承担政府目标的义务，国家有扶持铁路的责任。
——铁路是社会公益性事业。铁路的公益性导致社会分享铁路效益，铁路有义务为社会进步和经济发展服务，社会也有责任对铁路的社会贡献予以合理返还、回报。
——铁路运输是一种以旅客、货物位移的形式创造价值的生产经营活动。企业性是铁路最基本的属性，它决定了铁路与所有用户之间都是一种平等的市场关系。
——铁路具有“设备联网、生产联动、部门联劳”的特点，运输产品由运输企业分工协作共同完成，必须正确处理运输调度统一指挥与运输企业自主经营之间的矛盾，寻求全路基本运价统一与各局成本差异悬殊条件下运输企业获取独立完整经营收入的分配方式。
——我国铁路同时兼具客货并重、线路共用、企业办社会等特点，为国外铁路所不多见。加之管理手段比较落后，区域政策环境差异较大，改革必须积极稳妥、审慎行事。
——铁路建设必须保持强劲势头，实现历史性发展的宏伟目标，同时必须加大改革力度，建立起适应社会主义市场经济的铁路新体制，铁路肩负着改革与发展的双重任务。
——铁路总体运力短缺，为保证国民经济正常运行和特定任务的完成，需要实行较强力度的宏观调控，与此同时，迅速成长的市场经济体制，又要求铁路企业加快成为市场竞争主体，铁路面对国家调控与企业经营、保证重点物资运输与市场机制配置运力的双重难题。
——铁路改革是我国经济体制改革的重要组成部分，铁路改革必须加快步伐，与全国保持同步态势；作为国民经济基础设施，又必须以自身的稳定、发展，支持全国的改革和建设。铁路改革负有双重责任。
5．铁路改革面临着困难与挑战，同时孕育着机遇和希望。
——党中央、国务院作出加快建立社会主义市场经济体制，重点抓好国有大型企业改革的战略决策，为铁路加快体制改革创造了良好的外部环境。
——整个国民经济转变经济增长方式，为铁路加速技术进步，调整生产结构，优化资源配置，提高质量和效益，推动铁路走上集约化发展道路，带来了历史性的契机。
——社会各类要素市场的发育和完善，大流通、大市场的形成和发展，为铁路各类企业全面进入市场，开拓经营，增强生存与发展能力，开辟了广阔天地。
——国家进一步扩大对外开放，调整外资投向结构，许多国家和外商普遍看好中国铁路市场，为我国铁路扩大开放、加速发展提供了有利的条件。
所有这些，都为铁路加快改革提供了前所未有的历史性机遇。
二、铁路改革的主要目标
“九五”时期铁路改革的总体目标是：坚持以建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，深入贯彻党的十四届五中全会精神，积极推进经济体制和经济增长方式的转变，基本实现政企分开、企业重构、市场经营，初步建立起适应社会主义市场经济的铁路新体制和新机制。
围绕上述总体目标，“九五”时期铁路改革要实现以下具体目标：
1．以法律形式界定国家与铁路的基本经济关系。
2．实现政企分开。
3．大多数铁路大中型企业基本完成建立现代企业制度的任务，成为独立的法人实体和市场竞争主体。
4．发挥国家宏观调控下市场配置铁路运力等资源的基础性作用，运输企业基本进入市场，形成运输业与多种经营并行发展的经营多元经化格局，工业、施工企业完全进入市场。
5．建立以市场为导向的企业管理体系。
6．基本建立符合改革方向、反映铁路特点的职工住房制度和养老保险、医疗保险等社会保障制度。
三、铁路深化改革的主要任务
（一）理顺铁路与国家的经济关系
1．政企职责分开。铁道部加快转变职能，强化行业管理和资产管理职能，弱化直接管理企业的职能，逐步过渡到专职行使政府的社会经济管理职能，搞好铁路行业管理和铁路国有资产监督管理，不再直接干预企业的决策和生产经营活动。
2．实现政资分开。铁道部在履行国有资产监管职能的基础上，经由国务院授权，行使国家铁路国有资本所有者代表的职能，以授权或委托的方式，将国家铁路国有资产交由依法组建的铁路投资主体经营，建立国家终极所有、主管部门监管、企业自主经营的铁路国有资产运作体系。
3．争取国家健全完善有关政策。
——投资政策。国家和地方政府对铁路建设负有资金支持和政策支持的责任。根据铁路建设项目的不同性质，明确中央、地方政府、企业（包括铁路企业）不同的投资责任，形成投资主体多元化，资金来源多渠道，融资形式多样化的新格局。进一步规范合资铁路建设体制。不断完善建
设项目投入产出经济评估制度。对于因政治、军事、国土开发需要而修建的亏损铁路，由国家给予特殊政策支持。
——运价政策。围绕国家宏观调控目标，积极发挥价格杠杆对短缺资源配置的调节作用，改变运价水平过低、运价结构扭曲、运价管理过度集中、运价形成机制僵化的状况，建立反映运输产品价值、市场供求关系，体现保本、还贷、缴税、微利原则的运价形成机制；分层管理、调控有
序的运价管理体制；形态多样、分类细化的铁路运价体系。扩大铁道部在指定的品类、区域、季节内运价的定价权和浮动权；建立运价与物价联动机制；实行和扩大实行新路新价、优质优价、季节浮动价、区域运价和协议运价等多种运价形式；赋予铁路试点企业在规定范围内运价的定价权
与浮动权。
——财税政策。争取有些税费继续免交或合理返还，有些税种降低税率或适度减免。对于公益性、政策性运输造成的亏损，由中央政府或各级地方政府给予财政补贴或政策补偿。
——金融政策。增加对铁路的贷款规模，优先安排国内银行、国外政府及国际金融组织贷款，争取成立铁路金融机构。
——法律保障监督体系。围绕铁路与国家的基本经济关系，加强铁路法律体系建设，修改《铁路法》，确立铁路在市场经济中的法律地位，依法规范铁路企业行为。
（二）推进铁路管理体制改革
铁路管理体制改革要在政企分开、政资分开的前提下，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，实施企业结构的战略性改组，构建具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展能力的法人实体和市场竞争主体，促进铁路资源优化配置，实现制度创新。
1．搞好建立现代企业制度的工作。“九五”期间，铁路大中型骨干企业要创造条件，按照《公司法》完成公司制改造，建立起反映铁路行业特点、与市场经济相适应的现代企业制度。遵循出资者所有权与企业法人财产权相分离的原则，依法落实铁路企业的法人财产权，使各种类型的
铁路公司或集团公司成为独立的法人实体和市场竞争主体。
2．重构铁路运输企业。以解决铁路多级法人产权不清、机构重叠、管理重复、效率低下为重点，围绕建立现代企业制度的目标，按照适应市场竞争、提高运输效率、发挥规模效应、促进集约经营的原则，把建立现代企业制度与运输企业结构调整有机结合起来，明晰产权，明确权责，
调整布局，优化结构，进一步适应社会主义市场经济的需要。
从我国铁路的实际出发，现阶段铁路运输企业宜以地区性铁路运输公司为主要形式。公司的管界需综合考虑车流规律、运营条件、管理跨度、路网区位、经济区域以及历史沿革等因素，择优而定。在企业重构中，必须注意协调处理好运输指挥、资金结算、建设投资等各种关系。
3．推进工业、施工、物资供销企业产权重组和结构调整。铁路工业、施工、物资等系统要明确产权关系，实行独立经营，根据各自情况，实施企业重组方案。
机车车辆工业总公司改组为控股公司，逐步强化资产经营职能，通过盘活存量，优化增量，重点投入，择优扶强，组建若干企业集团，增强市场竞争能力。通信信号总公司要结合科技进步，调整企业结构，增强整体实力。
工程、建筑总公司可分别进行控股公司或企业集团的改革探索，通过重组产权，调整结构，精干队伍，多元经营，推进联合、兼并，形成若干个工程总承包、施工专业承包、劳务作业层次相协调的综合性或专业性施工企业。
物资供销系统要积极推动联合兼并，提高组织化程度，扩大批量规模，探索集团化经营模式。
4．调整资产结构，优化资源配置。根据市场经济发展需要，按照国家产业政策的导向，盘活存量资产，促进要素的流动和重组。
调整生产布局。根据铁路科技进步和技术装备水平的提高，适时调整客货营业、牵引动力、车辆修管、工电养修等生产布局。按照发挥总体优势、提高整体效益的原则，实施跨部门、跨专业的调整。
促进铁路资产合理流动。对亏损支线采取向地方政府争取运价政策、实行有偿转让、联营、租赁、封闭等形式，搞活经营。对闲置的设备、厂房、场地等生产要素，通过投资、变卖、出租、合资、合作等方式，加速流动，提高资产经营效益。
积极创造条件，逐步把运输、施工、工业、物资供销企业中的附属企业和后勤服务部门分离出去，使其独立经营，自负盈亏，走向市场。少数需要和主体企业保持内在一体化联系的，形成企业内部清算关系。
（三）发展铁路市场化经营
1．建立面向市场的企业经营机制。
按照市场经济的要求，积极推动铁路企业建立有利于节约资源、降低消耗，推动科技进步、增加经济效益的企业经营机制。
建立运输企业自负盈亏机制。在现行“管直分配、系数调节”基本稳定的同时，进一步研究解决在全路统一运价、各局不同成本条件下，运输企业取得独立完整、相对合理经营收入的难点问题。通过试点，探索建立反映铁路运输企业特点、与现代企业制度相适应的收入形成机制和成本
约束机制。不断健全和完善符合社会主义市场经济要求的铁路现代财务会计制度，推动运输企业自负盈亏机制的建立。
普遍实行资产经营责任制，建立以国有资产保值增值为目标的激励机制和约束机制。铁路企业要严格履行国有资产保值增值的责任。要提高企业经营者的素质及其资产经营意识，加强对企业经营者资产经营责任的考核和奖惩。
2．建立健全铁路客货运输营销机制。
改革铁路运输计划管理方式。在国家对铁路运输计划的管理由直接控制转向宏观调控的基础上，铁道部根据国民经济发展对铁路运输的需求以及铁路能力变化等情况，编制发布各运输企业年度运输计划的预期指标。运输企业根据市场需求自主编制安排年度运输计划，并服从国家宏观调
控和全路运输指挥机构的统一指挥。
树立市场营销观念，以高效率、高质量、高应变能力的运输组织，支持营销，服务营销。全面推进运输组织改革，运输计划、编组计划、运行图等都要以市场为导向，努力适应用户需求。
以经济效益为中心，加强客货营销队伍，开展客货营销活动，开发客货运输市场，巩固和扩大市场占有份额。
调整客车品种结构，提高客车运行速度，改善客运车站布局，优化全路客运售票系统，改革行包托运方式，提高服务质量，形成面向市场、灵活高效的客运营销机制。
继续搞好货物运输计划改革，减少层次，简化手续，缩短周期，提高质量，适应市场经济的需要。在确保国家重点物资运输的前提下，积极组织高附加值的货物运输，扩大集装箱、冷藏、快运的比例，以灵活的运输组织，努力满足货主的运输需求。深化货场改革，扩大服务内函，增加
对货主的吸引力，不断提高市场竞争力。
在保证国计民生重点物资运输的情况下，坚持“货主自愿，收费合理，服务到位”的原则，在总结经验、明确规范的基础上进一步搞好协议运输。
3．推动铁路工业、施工、物资供销企业全面进入市场。
工业企业要以货车、客车、机车招标采购为契机，面向用户，积极参与市场竞争。施工企业要深化企业改革，强化集约经营，全面打入国内国际建筑市场。物资供销企业要在坚持为铁路服务的前提下，改革流通方式，推行代理制、配送制和成套供应，实行市场化经营。
4．大力拓宽经营领域，推动铁路经营多元化的发展。
以经济效益为中心，统筹规划铁路运输与多种经营的发展，发挥整体优势，形成经营合力，提高总体效益。理顺多经企业的产权关系，加快实施公司制改造，依法规范多经企业与出资者的权责利关系。处理好多经企业与集体经济的关系，支持和扶持集体经济的发展。
下决心调整多种经营产业结构，把发展重点转到兴办实业上来。以产权为纽带，通过资产重组、结构调整，大力推进集团发展战略，搞好重点开放地区的集团组建工作，推动铁路多种经营向实业化、集团化、国际化方向发展。
以运贸结合、商贸结合为重点，形成一批以商贸企业为龙头，跨产业、跨地区的经济联合体。
明确发展多种经营的支持政策。多渠道筹集发展资金，增加投入。结合铁路企业资产重组和生产布局的调整，扩大对多经企业的实物资产投资，壮大多经企业实力。
5．建立以市场为导向的企业管理体系。
树立适应市场经济的管理思想，推进管理改革。要按照“市场向导，管理结合，以人为本，集约经营”的方针，结合铁路实际，从管理思想、管理组织、管理人才、管理方法、管理手段等方面改革创新，把改进和加强企业管理贯穿于改革、改组、改造的始终，增强企业市场竞争能力，
提高经济效益。
加强成本、资金管理。以提高市场竞争能力和经济效益为目标，建立以企业经营者负主要责任的、覆盖各部门、各岗位和生产经营全过程的企业成本控制体系，严格成本控制，加强核算分析，实行成本否决。加强和规范成本管理基础工作，建立和完善成本模型，逐步实现分线、分品类
和作业成本核算。加强资金管理，加速资金周转，提高资金运营效率和获利水平。
优化劳动组织，实现减员增效。利用接收新线、开通复线、兴办实业等机会，采取竞争上岗、组织培训、充实基层等形式，分流人员。坚持和完善工效挂钩办法，改革企业内部工资分配，真正体现按劳分配、效率优先、兼顾公平的原则。
强化管理基础工作。按照管理创新的要求，建立健全包括技术标准、管理标准和工作标准在内的标准化体系。强化全面质量管理，贯彻落实国际通行的质量管理和质量保证标准，力争通过国内或国际认证机构的认证。制订有利于考核岗位工作充实度、落实成本管理责任制的劳动定额和
消耗定额。加强和完善计量工作。探索应用计算机优化管理的新途径。
（四）扩大铁路对外开放
坚持以开放促发展的方针，抓住机遇，全面推进铁路外事、外经、外贸、外运管理体制改革，努力形成铁路全方位、多元化、多层次、多领域对外开放的新局面。
加大吸引外商直接投资铁路的力度。在国家产业政策指导下，以引进资金、装备、先进技术和管理经验为重点，推进中外合资、合作兴办铁路企业，开拓外商直接投资建设经营铁路的途径。
积极探索铁路进入国际金融市场的新途径。更多更好地利用外国政府和国际金融组织的贷款。抓紧设立境外铁路投资基金，在取得成功经验的基础上，进一步扩大基金规模。争取在海外发行铁路债券特别是中长期债券。
发展铁路对外经济技术合作和贸易往来。扩大铁路企业进出口经营权，促进铁路对外商贸活动。积极扶持铁路机车车辆等重点产品出口。扩大铁路施工、设计企业对外工程承包权，进一步开拓海外建筑市场，发展对外工程承包、劳务合作和设计咨询业务。
加强对外运输服务。扩大铁路运输企业国际货物代理权，大力发展与周边国家和地区以及亚洲和欧洲间的国际客货联运业务，扩大开行国际旅客列车、旅游列车、集装箱货物直达快运列车和其他货物列车，发展多式联运业务，提高国际联运管理水平和运营效率。
（五）推进铁路社会保障改革
用三至五年时间，建立起符合国家政策要求、具有铁路特点的社会保障管理体制和运行机制，逐步形成覆盖全行业、资金来源多渠道、保障方式多层次、统筹互济与个人账户相结合、管理与服务一体化的铁路保障体系。
1．深化养老保险制度改革。在覆盖铁路各类用人单位和各种用工的养老保险系统统筹范围的基础上，以养老保险基金铁路统筹与个人帐户相结合为重点，形成全路基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险多层次的养老保险体系。认真研究社会统筹与系统统筹的关系，搞
好协调、衔接。
2．推进医疗制度改革。按照企业（医院）、单位、个人三者合理负担医药费的原则，推广建立以铁路统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合为主导、以大病统筹为补充保险的配套改革，逐步形成与铁路现代企业制度相适应的职工医疗保险制度，充分利用铁路医疗资源，保证职工基本医
疗需求。
3．深化住房制度改革。全面建立住房公积金制度，规范住房公积金的归集、管理和使用。逐步提高房租，稳步出售公有住房，建立以中低收入家庭为对象、社会保障性质的经济适用住房供应体系。积极推进住房商品化、社会化进程，加快建立适应社会主义市场经济的铁路住房新体制
。通过抓房改，促房建，到本世纪末，实现铁路职工住房人均居住面积达到9平方米的目标。
四、“九五”铁路改革组织实施措施
（一）分步推进铁路改革
“九五”时期，铁路改革分两阶段进行：
第一阶段，大致为今、明两年。主要任务是：集中力量，研究制订铁路体制改革总体方案，提出铁路运价体制改革建议方案和《铁路法》修改意见，争取获得国家批准并以立法形式确认。同时积极推进广铁（集团）公司、柳州铁路局、大连铁道有限责任公司等建立现代企业制度试点工
作；在实行“管直分配、系数调节”办法的基础上，落实经营责任制；加强客货营销工作，推动运输企业参与市场竞争；推进非运输系统企业分流、重组，促进工业、施工、物资供销企业全面走向市场；积极慎重地调整生产布局，促进存量资产合理流动；抓好其他符合总体方向的改革项目
的组织实施工作。
第二阶段大致在“九五”后期，主要任务是根据国家批准的铁路体制改革总体方案，有计划、分步骤地组织实施。
（二）落实规划的实施措施
1．加强改革的领导和组织。建立改革领导和推进机构，有组织、有步骤地实施改革方案。各级干部都要切实加强对改革的领导，结合铁路特点，研究改革对策，促进铁路发展。
2．抓好宣传教育，搞好干部培训。针对干部职工由于改革涉及利益格局调整而产生的各种思想认识问题，加强宣传教育工作，不断统一全路思想认识。分期分批地组织领导干部培训班，学习改革理论，论证改革方案，达到统一认识，提高素质，促进改革的目的。
3．坚持搞好试点。“九五”铁路改革涉及许多深层次矛盾，必须坚持从点到面的工作方法。对于重大改革措施，都要组织进行试点，摸索总结出成熟经验后，有组织地加以推广。
4．加强铁路改革调查研究工作。铁路改革是一项前无古人的复杂的系统工程，涉及方方面面，不确定因素多，政策变量频繁，十分有必要深入、系统、持续地开展调查研究工作。动员群体智慧为决策提供较好的方案，以增强改革效应，降低改革成本，保障改革顺利地实现既定目标。




1996年11月4日