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妥协执法—监狱不能承受之重

张晶


法治国的框架里，刑事司法是社会公平的最后防线，而监狱是“最后防线”的最后屏障的理念，几乎成为人们的共识。监狱执法不公，抑或妥协执法，意味社会公平防线的全面崩溃，人们有理由追问：妥协执法，法治何在？法治不存，秩序何在？秩序不存，公平何在？
公平不存，法治何在？这不是绕口令，也不是文字游戏，而是人们对法治的真切的呐喊与呼吁！因此，我们有理由得出这样“耸人听闻”的结论：妥协执法的恶果就是破坏法治，就是阻碍法治国建设的进程。不过，我们一味责怪监狱机关执法不公是有失公平的。
因为，监狱机关妥协执法的现象难以根除，除了监狱机关管理不力、执法不严、极少数干警素质不高的原因外；“有关部门”、“某些单位”的“有关领导”是难辞其咎的。一个“有头面”的罪犯（关系犯）被投送到一个监狱服刑时，监狱长就成为了重点“公关”的对象。监狱不是空中楼阁，监狱总是在具体的存在，监狱工作处处“受制于人”，监狱长也要食人间烟火，这种状况的客观存在，多少令“人微言轻”的监狱机关无法招架。因此，监狱长“妥协”了。尽管这种理由摆不上桌面，尽管这多少有些为监狱长推托责任的嫌疑，但这是客观事实。这里，我们似乎不应该停留在争论监狱机关存在的妥协执法现象是谁的责任，而是应从法治的角度去深刻揭示监狱妥协执法的危害。
监狱机关，是我国法律实施的重要部门。监狱工作有多重要，清末的修律大臣沈家本曾经有过一段经典的论述：
“监狱与立法司法鼎峙而三，纵有完备之法与明允之法官，无适当之监狱，以执行刑罚，则迁善感化，犹托空言。”
再言：“监狱尤为内政外交最要之举。”
又言：“ 其监狱之实况，可测其国程度之文野。”[前修律大臣大理院正卿沈家本奏请实行改良监狱折（光绪三十三年四月是一日。）]
在沈家本稍后的京师高等检察厅厅长徐谦，他在参加完“第8次万国监狱会”后，写的《报告折》中，也有类似的表述：
监狱制度与刑法审判二者有密切之关系，监狱不良则行刑之机关未完善，而立法与执法之精神均不能见诸作用。无论法律若何美备，裁判若何公平，而刑罚宣告以后悉归于无效。［徐谦等回京报告折（宣统二年十二月二十二日）］　
这是中国历史上较早论述监狱制度在立法执法中蕴涵公平精神的论述。其实，政府设立监狱的意义也大概在此。监狱作为社会管理的工具，监狱刑罚执行出现了问题，法律再好，判决再公平，都失去了意义，仅仅是一种形式外壳而已。
然而，长期以来，监狱中的不公正执法现象未能有效制止。至少在民国期间，监狱学学者林纪东就关注“妥协行刑”的现象，他认为，这“使行刑全无意义，破坏刑事司法的根本精神。”
其实，不公正执法不仅对法治是一种破坏，即使对监狱自身工作的冲击也是致命的。监狱对“关系犯”的“照顾”，意味着破坏正常的管理规范。
这里仅以减刑、假释为例。减刑、假释对罪犯的影响最大，是罪犯在服刑期间最关心、最高层次的需要。减刑、假释的公正、公平运用，能引起罪犯普遍关注，对法律的权威能起到强化、示范作用，从而成为每个积极改造的罪犯可以预期（期待）的目标，而不断地强化、激励罪犯的持续积极改造的心理和行为，不断强化罪犯的法律信仰。从更广的范围看，可以促使和推进监狱形成一个的积极向上的改造氛围，形成一种良好的态势，促进监管安全稳定，并反过来为罪犯积极改造提供条件保证，使改造手段发挥事半功倍的作用。反之，积极改造的罪犯得不到相应减刑、假释，而那些“关系犯”以及靠“钱刑交易”的罪犯可以轻而易举地获得减刑、假释，仅从改造层面上来说，可造成全部改造手段的失灵，因为纵然监狱干警在理论上说得天花乱坠，而现实的反差是执法上的不公正、不公平，又怎能令罪犯心服口服呢？又怎能使在罪犯心灵深处建立法律权威与公平的通道呢？
不少罪犯对“关系犯”受到照顾而愤愤不平：我们辛辛苦苦在改造，他们可以完全凭“关系”得到照顾，我们改造还有什么意义呢？而对“关系犯”来说，即使受到照顾，也还显得并不满足，他们认为还应该再够“意思”。由此可以看出，“照顾”严重破坏了法治的公平价值：正经改造的罪犯，对公正提出质疑；受到的照顾的“关系犯”，对公平视若儿戏，他们认为，自己是付出了“代价”的。对“关系犯”的照顾，使刑罚执行的定制遭到破坏，使更多的罪犯（甚至包括“关系犯”）在头脑中建立了“有钱能使鬼推磨，无钱当鬼把磨推”的认识基础，对公平、公正执法的消磨与侵蚀是致命的。罪犯有了这样的感受与体验，试图再让他们相信法律，几乎是不可能的；监狱对罪犯的改造就显得多余而毫无意义。在这样的境况中，必然会使罪犯失去对法律的信任，失去对干警的信任。这样，监狱机关对罪犯的改造，任凭监狱干警如何辛苦、奉献以至于牺牲，在罪犯的眼中不过是虚伪的表演、真实的面具而已。可见，一次不公正的执法足以摧毁千百次的说教。
法律社会学的研究表明，人们对法律的信任并进而形成“法律至上”的信仰与理念取决于在具体生活中对法律权威的现实感受和对法律职业人员（监狱警察可以认为是一种法律职业）公正执法的现实体验。人们可以想象：妥协执法这种状况，对罪犯改造，对社会法治的建立是有百害而无一利，因为人们对法律的权威产生怀疑，对法律信任、认同开始动摇。而法律信仰的确立是人们树立“法律至上”理念、崇尚法律的基础，是法治国家建立的基础。人们对法律的信仰不存在，法治国则是无从建立的。何况，在我们一个长期受封建思想影响的国家，公民对法律信仰本来就缺乏牢固的根基，在这样的情况下，如果我们再有意或无意的损害本来就脆弱的法治基础，则监狱机关不仅无法担当起建设法治国的历史重任，而且监狱工作、监狱机关会严重拖累法治国建设的进程。
妥协执法，监狱不能承受之重。
监狱机关公正执法形象的确立，最重要的是监狱警察公正执法，用自己良好的作为去捍卫法律的尊严；要坚决纠正对各类“关系犯”的关照，有效抵制“有关部门”、“某些单位”的“个别领导”对公正执法的干扰，切实发挥监狱机关在法治国建设中的职能作用。
当然，我们也有充分理由相信和期待，随着依法治国进程的加快，随着人们法制观念的确立，监狱机关的执法干扰将会不断减少，监狱机关公正执法的良好环境会不断改善，尽管，道路是曲折的。


国务院办公厅


国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知

国办发（1999）102号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　治理开发农村集体所有的“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”（以下简称“四荒”，包括荒地、荒沙、荒草和荒水等）是提高植被覆盖率，防治水土流失和土地荒漠化，改善生活环境和农业生产条件，促进农民脱贫致富和农业可持续发展的一项重大战略措施。近年来，各地认真贯彻《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发[1996]23号文件）精神，调动了广大农民及社会各方面的积极性，“四荒”治理开发取得了显著成效。但目前全国治理开发“四荒”的进展不平衡，有些地方还存在一些问题。主要是：有的地方追求眼前经济利益，破坏了林草植被，损害了生态环境；有的地方把林地、耕地和国有土地及权属有争议的土地当作“四荒”，进行使用权承包、租赁或拍卖；有的地方“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖程序不规范，随意性大，群众参与不够；有的地方监督管理不力，出现了“包而不治”、“买而不治”的情况，承包、租赁或拍卖使用权的资金被挤占挪用，治理开发成果受到侵犯等问题。
　　为了进一步贯彻落实党的十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中关于“制定鼓励政策，推进荒山荒沟荒丘荒滩使用权的承包、租赁和拍卖，加快开发和治理，切实保障开发者的合法权益”的精神，加强生态环境建设，促进农村经济发展，经国务院同意，现就进一步做好治理开发农村“四荒”资源的有关工作通知如下：
　　一、在“四荒”使用权承包、租赁或拍卖前，必须做好“四荒”界定、确权等基础性工作
　　（一）根据新修订的《中华人民共和国土地管理法》的规定，“四荒”属于“未利用地”。各级人民政府要据此严格界定“四荒”范围和土地类型，确定权属。承包、租赁或拍卖使用权的“四荒”地必须是农村集体经济组织所有的、未利用的土地。耕地、林地、草原以及国有未利用土地不得作为农村“四荒”。
　　“四荒”界定必须通过政府组织土地行政主管部门会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区规划。在根据土地区位和利用条件确定“四荒”具体的治理开发方向后，再进行使用权承包、租凭或拍卖。待“四荒”完成初步治理后，根据其主导经营内容，依法分别由县级以上人民政府发放土地证、林权证、草原证或养殖使用证等相应的权属证明，对“四荒”治理开发工作实行依法管理。
　　（二）权属不明确、存在争议的未利用土地，由县级以上人民政府依法确认权属；在问题没有解决前，不得将其作为“四荒”进行使用权承包、租赁或拍卖。
　　（三）对“四荒”一般应先承包、租赁或拍卖使用权，后进行治理。但对一些条件差、群众单户治理有困难的“四荒”，可先由集体经营组织作出规划并完成初步治理后，再将其使用权承包、租赁或拍卖给个人进行后续治理开发和管护。
　　（四）对在“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖中涉及到的“两山”（自留山、责任山）问题，应慎重处理。“两山”是林地的组成部分，不在“四荒”之列。对承包后长期没有得到治理的责任山可由集体收回使用权，另行承包、租赁或拍卖，但要重新签订合同并办理林权变更登记手续。
　　二、对“四荒”使用权承包、租赁或拍卖必须严格按程序规范进行，并切实保护治理开发者的合法权益。
　　（一）农村集体经济组织内的农民都有参与治理开发“四荒”的权利，同时积极支持和鼓励社会单位和个人参与。在同等条件下，本集体经济组织内的农民享有优先权。
　　（二）农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖“四荒”使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，要规定治理开发“四荒”的范围、期限、方式（承包、租赁、拍卖等）与程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。如果承包、租赁或拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
　　（三）承包、租赁或拍卖“四荒”使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律法规，并应依法明确双方的权利、义务和违约责任。合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行。农村集体经济组织不得因负责人的变动而随意变更合同内容或解除合同。采取拍卖方式的，要标定拍卖底价，实行公开竞价。“四荒”使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。
　　（四）要严格执行谁治理、谁管护、谁受益的政策，切实保护治理开发者的合法权益。治理开发者在规定的承包、租赁或拍卖期限内享有“四荒”使用权。“四荒”使用权受法律保护，依法享有继承、转让（租）、抵押或参股联营的权利。要广泛宣传教育，增强干部群众的法制观念，提高其维护治理开发者利益的自觉性。执法部门要及时依法处理和打击各类损害、破坏、侵犯治理开发成果的行为。
　　三、建立稳定的投入机制，加强对“四荒”使用权承包、租赁或拍卖资金的管理
为了加快“四荒”治理开发进程，必须调动广大农民和社会各方面的积极性，坚持国家、地方、集体和个人一起上，多渠道、多层次筹集资金。各级政府要逐步增加财政对治理开发“四荒”的支持，引导信贷资金、社会资金更多地投向治理开发“四荒”。国家预算内生态建设资金、农业综合开发资金、扶贫资金、以工代赈资金，以及水利、林业、农业等方面资金使用，应统筹安排，把治理开发农村“四荒”作为一项重要内容，有些资金可以直接支持到户。银行、信用社要在加强管理、保证资金回收的基础上增加“四荒”治理开发的贷款，期限应长一些。
　　收取的承包、租赁或拍卖资金实行村有乡管，可专户储存在农村信用社，由乡镇农村集体资产管理机构代管。资金使用由农村集体经济组织决定，并实行帐目公开，只能用于“四荒”范围内的水利设施建设、植树造林种草和小型农田建设等，任何单位和个人不得平调、挪用，不准用于非生产性开支，更不准平分到户。要建立严格的资金使用申报和管理监督制度。收取的资金要列入农村集体资产管理，资金的使用情况要定期向群众公布，乡镇农村集体经济审计机构要进行专项审计，对违反规定的要坚决纠正，对贪污、挪用的要依法追究责任。
　　四、因地制宜定“四荒”治理开发规划，加强监督检查
“四荒”治理开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为主要目标，以植树种草为重点，合理安排农、林、牧、副、渔各业生产，具体按照土地利用总体规划进行。要依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》等有关法律法规。对“四荒”资源治理开发实施用途管制。各地要在土地利用总体规划的控制和指导下，抓紧制定“四荒”治理开发实施计划，提出鼓励、适度限制和禁止发展的项目。
　　对位于江河源头、干支流两侧、湖库周围、石质山区、风沙干旱区、高山陡坡地带、脉顶脊部位、生物多样性丰富地区和其他生态环境脆弱地区适宜植树种草的“四荒”地，要大力植树种草。对长江上游、黄河中上游重点生态治理区，要采取封山育林种草为主、人工促进天然更新与人工造林相结合的方式，配套节水工程等综合水利设施建设，全面恢复和建设林草植被。
　　对东北、华北、西北沙化地区，实行分类防治。将目前尚无治理条件的大漠戈壁划为封禁区，实施封禁，防止人为因素使其扩大蔓延；将有条件治理或利用过度造成沙化的区域划为治理区，以培育和保护林草植被为中心，配套水利工程措施实施综合治理；将已开发利用，但有沙化危险的区域划为保护利用区，实施监测管理，防止退化为新的“沙荒”。
　　要充实和加强监督执法力量，加大监督检查和执法力度，搞好“四荒”治理开发全过程的监管，保证治理开发目标的实现。有关部门和农村集体经济组织应定期对“四荒”的治理开发情况和进度进行检查，对治理开发中的各种违法违规行为，要依法进行处罚。对于治理进展缓慢，未达到或协议规定进度的，要提出限期治理的要求；对于长期违约不治理开发的，可以收回使用权。对于毁坏林草植被种植农作物和其它掠夺式开发造成水土流失的，破坏道路和农田水利、水土保持工程设施的，以及将“四荒”改作非农用途的，要限期改正，否则收回其使用权，并依法予以处罚。
　　五、加强部门协作，落实管理责任
　　治理开发农村“四荒”工作，包括水土保持、造林种草、土地承包等多项内容，涉及到国土资源、水利、农业、林业等多个部门，地方各级政府要高度重视这项工作，切实加强领导，搞好统筹协调，不断研究新情况，解决新问题，总结新经验。这项工作的归口管理部门，由各省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定。国务院有关部门应根据职能分工，落实各自的管理责任，通力合作，加强对治理开发农村“四荒”资源工作的服务、指导、监督和管理，及时帮助解决农民和其他治理者在开发治理中遇到的困难，保证“四荒”的承包、租赁或拍卖与治理开发工作健康、有序进行。水利部门要做好“四荒”治理中的水土保持方面的工作，协调水土流失的综合治理，研究制定水土保持的工程措施规划并组织实施。林业部门要做好以生物措施防治水土流失方面的工作，制定宜林“四荒”地造林绿化规划，进一步加强树种的基础研究工作，组织种苗供应、给予技术指导并组织实施，依法对宜林“四荒”地确权发证。土地部门要会同有关部门进一步依法做好“四荒”的范围、土地类型界定、“四荒”开发利用规划，办理使用“四荒”的土地登记和土地开发审批等有关手续。农业部门要做好“四荒”开发中的保土耕作措施，开展农业技术、信息等方面的服务。
　　各地人民政府和有关部门要根据本通知精神，对“四荒”治理开发情况进行一次专项清理检查。凡是出台的政策措施和治理开发行为与本通知精神不一致的，都要予以纠正。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九九年十二月二十一日