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吉林省白山市人民政府


《白山市国家建设项目审计监督规定》已经2001年3月23日市政府第13次常务会议通过，现予发布施行。

市 长

二○○一年四月二日


白山市国家建设项目审计监督规定

第一章 总则

第一条 为加强对国家建设项目的审计监督，根据《中
华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条
例》等有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称国家建设项目，是指以国有资产
投资或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目。
第三条 市审计机关是本市行政区域内的国家建设项
目审计监督主管部门，依法对国家建设项目开工前概算、
预算和竣工决（结）算进行审计监督；各县（市）区审计
机关负责管辖本行政区域内的国家建设项目审计监督工
作。
各级计划、经贸、财政、建设、工商、税务、国土、
环保、金融、监察等部门，应当在各自的职责范围内协助
审计机关开展对国家建设项目的审计监督工作。
第四条 市审计机关负责市级重点国家建设项目概
算、预算和竣工决（结）算审计，并可根据需要，对国家
建设项目各阶段实施审计。
除前款规定以外的其他国家建设项目，由建设单位主
管部门的内部审计机构（以下简称内审机构）进行审计。
建设单位的主管部门根据需要，也可以将国家建设项
目委托审计机关认可的有审计资质的社会中介组织进行审
计查证。委托审计费用由委托单位承担。
第五条 审计机关实施国家建设项目概算、预算和竣
工决（结）算审计时，对国家建设项目涉及到的建设主管
部门和设计、施工、供货、供电、供热、供水、监理、采
购等单位与国家建设项目有关的财务收支可延伸审计，对
违法违纪问题，按审计程序和有关规定处理。
第六条 审计机关对国家建设项目依法独立行使审计
监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第二章 审计内容

第七条 对国家建设项目建设单位在开工前，重点审
查项目资金来源及其他资金来源是否符合国家有关规定，
资金是否按时到位；建设项目审批程序和手续是否完备。
对国家建设项目建设单位的审计，应当在单项工程结
算审计的基础上，对下列事项实施审计：
（一）竣工决（结）算报表和说明书以及工程竣工决
（结）算报表编制依据的真实性、合法性；
（二）资金来源和概算、预算执行情况，建设规模和
总投资控制情况；
（三）税费的计提和缴纳情况；
（四）建筑安装工程核算、设备投资核算、待摊投资
的列支内容和分摊以及其他投资列支的真实性、合法性；
（五）建设收入的来源、分配和使用情况；
（六）投资包干结余资金的分配和使用情况；
（七）尾工工程未完工程量和预留投资资金的真实
性；
（八）交付使用的资产及其验收手续情况；
（九）对竣工国家建设项目投资效益的评审；
（十）法律、法规规定需要审计监督的其他事项。
第八条 对国家建设项目施工单位工程结算的下列事
项实施审计：
（一）工程设计、施工方案和施工技术标准的执行情
况；
（二）施工中发生的设计变更、施工变更和现场签证、
隐蔽工程记录情况；
（三）工程量的计算情况；
（四）分项工程预算定额套用是否符合规定；
（五）工程分类和取费情况；
（六）材料实际用量情况；
（七）设备、材料的计价情况；
（八）建筑安装工程是否符合承包规定；
（九）法律、法规规定需要审计监督的其他事项。
第九条 对国家建设项目设计单位的下列事项实施审
计：
（一）项目设计是否符合批准的规模和标准；
（二）概算、预算编制的依据；
（三）设计概算、预算中建筑安装工程费用、设备投
资以及其他费用计列情况；
（四）设计收费情况；
（五）法律、法规规定需要审计监督的其他事项。
第十条 对国家建设项目工程监理单位的下列事项实
施审计：
（一）变更工程量的签证是否真实或者符合国家规
定；
（二）监理收费情况；
（三）法律、法规规定需要审计监督的其他事项。
第十一条 对国家建设项目设备、材料采购单位的下
列事项实施审计：
（一）设备、材料的质量是否符合设计要求和国家标
准；
（二）设备、材料的采购价格是否真实；
（三）法律、法规规定需要审计监督的其他事项。

第三章 审计程序

第十二条 审计机关每年应当根据国家建设项目投资
情况，制定年度审计项目计划。
审计机关根据年度审计项目计划实施国家建设项目审
计时，应当组成审计组，并在实施审计三日前，向被审计
单位送达审计通知书。
被审计单位应当及时提供与国家建设项目有关的真
实、完整资料，不得转移、隐匿、篡改、伪造或者毁弃。
第十三条 国家建设项目概算、预算执行过程中，单
项工程竣工结算前，建设单位应当申请单项工程结算审
计。
对财政性资金安排的国家建设项目，建设单位应当在
财政部门对国家建设项目竣工财务决算审批后，申请竣工
决算审计。
审计机关应当在接到建设单位竣工决（结）算审计申
请之后，及时组织实施审计。
第十四条 审计机关应当根据国家建设项目的审计结
果，依法出具审计意见书；需要给予处理、处罚的，在法
定职权范围内依法作出审计处理或者处罚决定。
第十五条 内审机构对本系统的国家建设项目实施审
计，应当参照审计机关审计程序办理。
内审机构应当在国家建设项目审计完成后的十五日内
将审计意见书、审计决定书报送审计机关备案。
审计机关应当对内审机构的审计结果进行抽查。
第十六条 社会中介组织接受委托对国家建设项目进
行审计查证后，应当将审计查证结论报送审计机关备案。

第四章 法律责任

第十七条 凡属国家建设项目，均须进行开工前审
计。对列入国家建设投资计划的项目，经过审计符合国家
有关规定的，由审计机关予以出具同意办理开工手续的意
见；不符合国家有关规定的，予以出具不同意办理开工手
续的意见。未经审计或经审计不同意办理开工手续的建设
项目，审批机关不予办理批准手续，建设主管部门不予核
发施工执照，财政、银行不予拨付工程用款。对未按规定
履行开工前审计手续的，视情节处以总投资额1%以下的
罚款；对不符合开工条件的，应当建议有关主管部门责令
其停工；对直接责任人和主管负责人给予通报批评。
第十八条 竣工的建设项目经质量监督等部门验收合
格的，在交付使用前必须接受审计机关或其认可的社会审
计组织的竣工决（结）算审计。对未经审计及审计决（结）
算不真实或有其他问题的，在审计机关未作出处理决定
前，建设单位不得转入固定资产。对查出的无工程质量验
收手续和未经审计而转入固定资产的，按照国家审计署、
国家计委和建设银行联合下发的《基本建设项目竣工决算
审计试行办法》的规定处理。对概算外的工程支出所增加
的投入，不得列入竣工决算，由建设单位在投资包干结余
分成或自有资金中解决。对虚列尾工工程、隐匿结余资金、
隐瞒和截留基建收入和投资包干结余以及以投资包干名义
分基建投资的，视其情节，处以违纪金额20%以下的罚
款。
第十九条 对工程价款中多计或少计的工程款应予调
整；建设单位已签证的，应予以收缴。施工单位偷工减料、
虚报冒领工程款金额较大、情节严重的，除按违纪金额处
以20%以下的罚款外，对质量低劣的工程项目，应由有
关部门查明责任，并由施工单位限期修复，费用由责任方
承担。
对承包单位将承包的工程转包或者违反规定进行分包
的，按照国家有关法律、法规、规章的规定予以处理或者
处罚。
第二十条 被审计单位有下列行为之一的，由审计机
关责令改正，通报批评，给予警告；拒不改正的，可处以
1000元以上10000元以下的罚款，并建议有关部门或单
位对直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究
刑事责任：
（一）拒绝或者拖延提供与审计事项有关资料的；
（二）转移、隐匿、篡改或者毁弃国家建设项目有关
资料的。
第二十一条 在国家建设项目审计中发现被审计单位
违反法律、法规和规章的行为，由审计机关或者有关部门
依法给予处理或者处罚。
第二十二条 审计机关工作人员滥用职权、徇私舞
弊、玩忽职守、泄露秘密的，依法给予行政处分；构成犯
罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 本规定自发布之日起施行。


刘小勇 汕头大学 副教授

关键词: 捐赠/董事/注意义务/经营判断原则/合理性标准
内容提要: 公司的公益性捐赠值得鼓励与支持，但因实施过度的捐赠而给公司利益造成损失的董事应承担责任。通过考察美国、日本的判例及学说得知，由于捐赠并非经营性行为，适用于判断违反忠实义务的公正标准与判断违反注意义务的经营判断原则并不适合于审查捐赠行为，而是要适用合理性标准。而合理性标准包括金额的合理与目的的合理。判断金额的合理，除应考虑公司的利润、资产等经济状况外，还应结合捐赠的目的进行综合判断。


一　问题的提出

公司对公益事业进行捐赠有益于社会整体，同时，也符合公司及股东的长期利益，理应鼓励与支持。可过度的捐赠因会直接影响公司及股东的利益，也理应被禁止。问题在于什么样的捐赠构成过度，其审查标准如何？在公司法上，董事对公司负有两类义务：一是忠实义务，二是勤勉义务。如果董事的行为给公司带来了损失，且违反了忠实义务与勤勉义务，董事理应对公司承担损害赔偿责任。可是，忠实义务与勤勉义务要求董事应为公司的利益履行职责，而大多数捐赠却并非以实现公司的利益为直接目的，且捐赠也不属于经营性行为，并非董事的日常职责。那么，适用于审查忠实义务与勤勉义务的公正标准及经营判断原则是否适合审查捐赠行为呢？如果不适合，又该如何建立审查公司捐赠行为的标准？

对此问题，美国有着较为完善的立法规定以及相对较为丰富的学说与判例，而日本则是法律制度较为发达的大陆法系国家，其法律概念与理论体系与我国较为接近，且也有着一定程度的判例积累。因此，这两国的法律制度对我国的相关制度构建或许具有不小的借鉴意义。在以下，本文将分别考察美国法、日本法，并在此基础上对我国如何构建对公司捐赠行为的司法审查标准提出建议。

二　公司捐赠与董事的责任：对美国法的考察

在美国，很多公司除了对公益事业进行捐赠外，还进行大量的政治献金，故本部分在探讨公益捐赠中董事的责任问题外，也对政治献金中董事责任的问题进行简单的分析。

（一）法律规定

美国绝大部分州的公司法都明文规定了公司具有为慈善事业等进行捐赠的权利。如特拉华州《公司法》第122条第9项规定，公司有权利为公共福利、慈善事业、科学或教育事业进行捐助及在战争时期或其他国家紧急状态下提供援助。纽约州《事业公司法》第202条a款第12项更是明确规定，“不管是否给公司带来收益”，公司有权为公益、地域社会、医院、慈善事业、教育机构、市政等以及在战争时期或其他国家紧急状态下进行捐助。由此可见，根据上述州公司法的规定，关于公司为慈善事业等公益目的所进行的捐助，为不被追究责任，董事似乎并无必要主张为了谋求公司利益而实施该行为。如果像这样理解，利用股东代表诉讼来追究董事实施捐赠行为的责任则变得几无可能，因为股东是为公司的利益而提起诉讼的。〔1〕

而美国法律协会的《公司治理原则》第2. 01条b项则规定，公司在经营事业中，即使不会因此而增进公司的利润及股东的利益，也可为公共福利、人道、教育、慈善的目的使用合理数额的公司资产。〔2〕可见，相较于州公司法，公司治理原则的规定明确了捐赠资产必须是在合理数额的限度内。

至于公司可否进行政治献金，大部分州公司法并未直接言及，而一部分州公司法及美国示范事业公司法则规定，公司除了可进行公益性捐赠之外，还可进行其他捐赠，但前提是必须合法、且应促进公司事业的发展；而且，有些州公司法及示范事业公司法的官方解释甚至明确指出上述规定的适用对象包括用于政治目的的捐赠。〔3〕这意味着，只要公司的政治献金合法且符合公司的利益，董事的行为就不会构成对受信义务的违反。不过，为防止贪污腐败对民主政治的侵蚀，美国联邦竞选法（FECA）及州竞选法等法律法规在捐赠对象、捐赠数额以及方式、程序等多方面对公司进行政治献金设置了很多限制，如规定公司在选举中不得直接向候选人及政党进行捐助等。〔4〕

（二）法院判决的态度

1.关于公益捐赠的判例

（1）道森（Dawson）案：合理性标准的确立

该案的被告是道森公司的董事长及控股股东，其曾以公司的财产向其本人控制的基金会捐助一部分公司股份，以扶持长期服务于公共福利的某非政府组织。该公司的股东以该捐资等行为损害了公司的利益为由，向特拉华州衡平法法院提起了股东代表诉讼，要求法院指定清算组织对该公司进行清算。对此，特拉华州衡平法法院认为，判断公司捐赠行为是否合法的标准为该捐赠是否具有合理性，而该合理性的标准可参考国内税收法典关于公司捐赠的规定。基于该标准，法官认为，该捐资额正好符合税法规定的可扣除标准；且正因为有了税收上的扣除优惠，该捐赠给公司及股东所带来的损失并不大；而这个相对较小的收入上的损失，却可以换取不菲的社会效益，从而最终给公司及原告带来长期利益。因此，该捐赠行为是合法的。〔5〕

法院在此虽然确立了审查的合理性标准，但并未清楚地表明具体的标准，而只是声明可参考税法上可扣除的标准。而美国国内税收法典对关于可扣除的捐赠大致规定了两个条件：一是捐赠金额不得超过全年税前收入的10%；二是接受捐赠的必须是专门从事宗教、慈善、文学等事业的组织。〔6〕由此可见，法院所采用的合理性的判断标准实际上包括两个方面：一是金额的合理性，二是目的的合理性。（2）美国西方石油公司（Occidenntal）案：经营判断原则的适用

美国西方石油公司的创办人暨董事长为了展示自己所收藏的美术品，向公司董事会提出了公司捐款建造以其姓名命名的美术馆的建议，该提案获得了通过。对此，该公司股东向特拉华州衡平法法院提起了股东代表诉讼与集团诉讼，要求法院给予停止实施资金援助的计划、确认无效等衡平法上的救济。原告主张，公司捐款修建美术馆是对公司资产的浪费；承认该提案的该公司董事违反了注意义务，而该董事长为了个人利益使公司出资则违反了忠实义务。对此，法院表明了如下见解：第一，由于该交易不存在董事谋求自我利益的情形，且董事会的成员具有独立性以及董事们尽了足够的注意，故对于该交易应适用经营判断原则，而在适用经营判断原则的前提下，原告股东们最终胜诉的可能性微乎其微。第二，法院在审查公司对美术馆捐资中的作用也相当有限。美术馆显然是一个合格的慈善机构，而且，考虑到公司的净资产、税前收入以及其所获得的税收优惠，该捐资额在合理的范围内。故该捐资为浪费的主张相当有可能得不到承认。〔7〕

该判决一方面肯定了对于捐赠行为应适用经营判断原则进行司法审查，另一方面却又沿袭道森案中所采用的合理性标准。这实际上反映了特拉华州法院在处理类似案件的尴尬境地：既想套用传统的审查标准来审查捐赠行为，但同时鉴于捐赠行为的特殊性，又不得不采用合理性标准。

（3）汉拉汉（Hanrahan）案：不要求捐赠与特定事业目的具有关联性

因处于清算中的汉拉汉公司向爱荷华州的历史博物馆等进行了捐助，股东以该公司的董事为被告提起了股东代表诉讼以追究其责任。爱荷华州最高法院认为，经营判断原则适用于所有不包含自我交易的情形。从法律角度分析，慈善捐助是一个好的事业，并不要求其捐助一定与特定的事业目的恰如其分地关联。

公司以该捐助换取了与州之间关于纳税纠纷的和解，获得的退税大于捐助额，且该和解还为公司节约了诉讼费用、避免了上诉的风险；除此之外，该捐助还可享受税收上的优惠，且将艺术品保留在了本州。因此，法院认为该捐助行为在经营判断原则的范围之内。〔8〕

本判决的最大特点在于其明确了捐赠可不必与事业目的相关联。不过，在该案中，法院虽然认为慈善捐助也应适用经营判断原则，但仍对该捐助进行了实质的合理性审查。这意味着在审查捐赠行为时，适用经营判断原则并不具有实际意义，因为经营判断原则事实上并不妨碍法院对捐赠行为的实质审查。〔9〕

2.法院判决对于政治献金中董事责任的态度

由于有关竞选方面的法律对公司进行政治献金设置了诸多限制，很多当事人对其中一些具体法规的合宪性进行了挑战，并形成了大量的判例。联邦最高法院在这些判例中确立了一项基本原则，即公司进行政治献金与个人一样，也构成了宪法第一修正案所保护的言论自由，任何对其进行限制的法律都必须接受是否违宪的审查。〔10〕这说明，在宪法的维度上，公司进行政治献金在大的原则上是被允许的，而对其进行限制则受到宪法的制约。